Strategi og beredskapsplan for håndteringen av covid19-pandemien Bakgrunn

  1. juni 2020 og sist oppdatert 5. juli 2021).
    Nå som de aller fleste eldre og nesten 90 prosent av voksne er vaksinert, og dermed
    godt beskyttet mot alvorlig forløp av covid-19, er trusselen mot folkehelsen fra covid-19
    betydelig redusert. Vaksinasjon bidrar også til å bremse epidemiens spredning i Norge.
    Dermed har vi kunnet trappe ned og etter hvert oppheve de fleste av
    smitteverntiltakene.
    Grunnelementene fra tidligere strategi og beredskapsplan videreføres, men det er
    behov for endringer knyttet til identifiserte utfordringer og erfaringer, og en tilpasning
    av strategien med klargjøring av mål og forventinger til beredskap i en normal hverdag
    med økt beredskap.
    Vi beskriver blant annet mål, ansvarsforhold, forventet utvikling,
    prinsipper for håndteringen og forventninger til beredskap. Kommunene får et større
    ansvar for å håndtere utbrudd når det ikke lenger er nasjonale tiltak, og revidert strategi
    og beredskapsplan skal gi kommunene strategiske verktøy de trenger for å ivareta sitt
    ansvar i en normal hverdag med økt beredskap. I tillegg vil Folkehelseinstituttets
    Håndbok for oppdaging, vurdering og håndtering av covid-19-utbrudd i kommunen1
    (Kommunelegehåndboka) være et viktig verktøy for kommunene i den videre
    håndteringen av pandemien. Håndboka gir god veiledning for hvordan kommunene bør
    vurdere og reagere ved ulike mulige utviklinger av situasjonen.
    2 Mål
    Regjeringen legger til grunn at håndteringen av pandemien skal ivareta helse, redusere
    forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien, slik også WHO gjør.
    I en normal
    hverdag med økt beredskap er regjeringens strategi å hindre at covid-19-pandemien
    fører til en betydelig sykdomsbyrde og belastning på kapasiteten i
    kommunehelsetjenesten og i sykehusene samtidig som befolkningen opplever en
    1 Kommunelegehåndboka
    4
    normal hverdag, andre offentlige tjenester kan ytes på forsvarlig nivå og økonomien
    beskyttes. Smittevernet mot covid-19 skal innlemmes i det ordinære smittevernet.
    Det er fire viktige forutsetninger for å nå dette målet:
    • Høy vaksinasjonsdekning bidrar til å redusere sannsynligheten for
    sykdomsbyrde over et tålbart nivå
    Epidemiens utvikling og belastning på helsetjenesten må følges nøye
    gjennom overvåkningssystemene slik at det oppdages tidlig dersom
    epidemien truer med å gi en betydelig sykdomsbyrde og betydelig belastning
    på behandlingskapasiteten
    • Kommunene, helsetjenesten og statlige etater må ha beredskap for å sette i
    verk tiltak som kan bremse epidemien eller mildne dens konsekvenser ved
    behov, slik at antall pasienter er håndterbart og at alle er sikret faglig gode
    tjenester
    • Kommunene og regjeringen må ha evne og kapasitet til å veie trusselen fra
    epidemien mot byrde ved mulige tiltak og finne en håndtering som bidrar til å
    nå målene
    Vurdering av sykdomsbyrde skal utgjøre en grunnlinje i vurderingen av risiko som
    utgangspunkt for om tiltak bør iverksettes. For vurderingen av sykdomsbyrde vil det
    være behov for oversikt over nasjonal og lokal situasjon, da behandlingskapasitet i både
    spesialisthelsetjenesten og i kommunene inngår i vurderingen. Kapasiteten i
    kommunene kan bli utfordret før kapasiteten i spesialisthelsetjenesten.
    Følgende covid-19-spesifikke styringsindikatorer skal legges til grunn ved vurderingen av
    risiko, og behov for eventuelt å iverksette tiltak:
    • antall nye sykehusinnleggelser og antall samtidig inneliggende pasienter
    (totallbelegg)
    • belegg på intensivavdelinger
    • aldersfordeling av innlagte
    • behandlingskapasiteten i kommunene
    Vurderingen av risiko må videre sees i sammenheng med øvrig belastning på tjenestene,
    som for eksempel influensa og andre luftveisinfeksjoner. Den må baseres på en
    helhetlig vurdering av den samlede belastningen på helsetjenesten og epidemiens
    utvikling.
    Alle som anbefales vaksinasjon skal sikres et tilgjengelig, frivillig og gratis tilbud om
    grunnvaksinasjon og, om nødvendig og dersom fremtidige data tilsier det, også med
    oppfriskningsdoser. Koronavaksinasjonsprogrammet skal være til nytte for hele
    befolkningen. Regjeringen ønsker ikke varige tiltak som skiller vaksinerte og uvaksinerte.

    5
    3 Mulige utviklinger av pandemien
    Covid-19-pandemien har vist seg ganske uforutsigbar og det er fortsatt mye usikkerhet
    om pandemiens og virusets videre utvikling. SARS-CoV-2 kommer til å være med
    menneskeheten fremover. Viruset vil kanskje gi årlige vinterepidemier slik som
    influensa. Usikkerheten taler for god overvåkning og tilstrekkelig beredskap for å
    håndtere flere mulige utviklinger av pandemien.
    I en normal hverdag med økt beredskap vil særskilte innreisetiltak gradvis avvikles. En
    normal hverdag innebærer at nordmenn og personer bosatt i Norge kan vende hjem fra
    utenlandsreiser som normalt, og at utlendinger gradvis kan reise til Norge som normalt.

    I en normal hverdag vil det være noe smittespredning i landet, og reisende vil kunne
    bringe smitte inn i landet. Disse personene kan håndteres på samme måte som
    personer smittet i landet.
    Det kan skisseres tre ulike mulige utviklinger av pandemien. Dette er ment å fungere
    som uttrykk for en situasjon vi kan komme i hvis en rekke forutsetninger slår til. Disse
    mulige utviklingene av pandemien illustrerer ulik utvikling for vaksinasjon, nye
    virusvarianter, utviklingen internasjonalt og andre forhold.
    Det er særlig fem faktorer som vil kunne påvirke risikoen for at covid-19-epidemien, skal
    kunne true med å gi en betydelig sykdomsbyrde eller betydelig belastning i
    helsetjenesten og samfunnet:
  • Graden og varigheten av befolkningens beskyttelse mot smitte og alvorlig
    sykdom etter vaksinasjon eller infeksjon
  • Vintersesongens påvirkning av virusets spredningsevne som følge av biologiske
    og atferdsmessige faktorer
  • Ny virusvariant med endrede egenskaper som gir større spredningsevne enn
    deltavarianten og/eller vaksinene fungerer dårligere mot
  • Befolkningens etterlevelse av allmenne smittevernråd og hyppighet av kontakt
    med andre
  • Samtidig økt forekomst av andre luftveisinfeksjoner
    Hensikten med å skissere mulige utviklinger av pandemien er å gi en bedre forståelse
    for hvilke alternative fremtidsbilder vi bør ha beredskap for. De ulike mulige
    utviklingsretningene for pandemien som presenteres er ikke prognoser, men
    illustrasjoner av hvordan pandemien kan utvikle seg framover gitt bestemte
    forutsetninger.
    De mulige utviklingene av pandemien er ikke gjensidig utelukkende, og de kan også
    representere ulike trinn i en negativ utvikling:

    6
    • Mulig utvikling, illustrasjon 1:
    Lavt nivå på innleggelser og ingen betydelige konsekvenser av
    smittespredning for samfunnet: Det vil være noe smittespredning blant ikkevaksinerte, spesielt hos barn, i tillegg til gjennombruddsinfeksjoner blant
    vaksinerte.
    Smitten vil ikke få alvorlige konsekvenser for pasientene, noe som vil
    reflekteres i et lavt belastningsnivå i sykehusene og få dødsfall. Dette kan skyldes
    at smittede grupper ikke er sårbare på grunn av fortsatt vaksineeffekt, eller at
    infeksjonen gir mindre alvorlig sykdom av samme årsak, og fordi det er mulighet
    for god behandling
    • Mulig utvikling, illustrasjon 2:
    Et noe høyere nivå av innleggelser og smittespredning som påvirker
    samfunnet i noe grad: Det vil i denne mulige utviklingen av pandemien være
    spredning av viruset og eventuelt en stigning i antall daglige nye tilfeller. Det vil
    være noen grad av alvorlig sykdom, f.eks. ved et moderat nivå av antall innlagte
    og dødsfall. Dette vil kunne tilskrives redusert vaksineeffekt, nye virusvarianter
    og/eller lavere effekt av behandling. Dette vil ikke føre til en overbelastning av
    sykehusene i vesentlig grad med tanke på innlagte med covid-19.
    • Mulig utvikling, illustrasjon 3:
    Høy grad av innleggelser og smittespredning som påvirker samfunnet i
    alvorlig grad. Det vil være høy grad av smittespredning og det kan være en
    tydelig eksponentiell stigning i alt fra dager til uker i antall daglige smittetilfeller.
    Det vil være et høyt nivå av antall innlagte eller økt alvorlighet knyttet til sykdom
    hos den enkelte. Det vil kunne være ingen eller nedsatt vaksineeffekt og ingen
    eller nedsatt effekt av behandling.
    Det må planlegges for alle tre mulige utviklinger av pandemien fremover og
    tilrettelegges for mulig oppjustering av tiltak ved behov.
    Lavt nivå på innleggelser og
    ingen betydelige konsekvenser av smittespredning for samfunnet er situasjonen ved en
    normal hverdag med økt beredskap.
    Dersom pandemien i Norge utvikler seg i en negativ retning lokalt eller nasjonalt, og
    truer med å gi en betydelig sykdomsbyrde og en betydelig belastning på helsetjenestens
    behandlingskapasitet, må vi være beredt på en større omlegging av hvordan vi
    7
    håndterer pandemien. Konkrete råd om den lokale håndteringen gitt mulige utviklinger i
    pandemien gis i Kommunelegehåndboka2

    .
    4 Strategi for en normal hverdag med økt beredskap
    Regjeringen har oppsummert en normal hverdag med økt beredskap i to punkter:
    • Befolkningen vil i liten grad påvirkes av pandemien i hverdagen. De fleste særtiltak
    for covid-19 avvikles. Du må fortsatt huske på hånd- og hostehygiene, ha lav terskel
    for å være hjemme ved sykdom og teste deg når rådene tilsier det.
    • Lokale og nasjonale myndigheter vil følge nøye med på utviklingen, slik at det raskt
    kan settes inn tiltak hvis situasjonen endrer seg. Regjeringen, helsemyndighetene,
    sykehusene og kommunene vil ha økt overvåking og beredskap.

    Overgangen til en normal hverdag med økt beredskap innebærer at vi går fra en
    kontrollstrategi til en beredskapsstrategi. Vi går fra hovedvekt på tiltak som skal holde
    kontroll med smitte ved å redusere kontakt mellom mennesker, spesielt mellom kjente
    smittede og andre, til en beredskap for tiltak for å begrense smittespredning og
    sykdom.
    Disse endringene er mulige nå når det er en utbredt befolkningsimmunitet
    gjennom vaksinasjon. De fleste tiltak i covid-19-forskriften er opphevet, med unntak av
    tiltak som regulerer innreise i Norge og isolasjon ved smitte. De øvrige tiltakene
    erstattes av smittevernråd. Kommunene vil kunne vedta lokale forskrifter som
    gjeninnfører tiltak som oppheves nasjonalt dersom situasjonen lokalt tilsier det. Et slikt
    strategisk skifte krever at kommunene, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og andre
    med ansvar og oppgaver i pandemihåndteringen følger nøye med på utviklingen, slik at
    man kan reagere lokalt og nasjonalt ved en truende utvikling.

    I en normal hverdag med økt beredskap vil viruset fortsatt være til stede og spres i
    Norge og ellers i verden, men i Norge skal situasjonen ikke gi betydelig sykdomsbyrde
    eller betydelig belastning på helsetjenesten. Som ved andre luftveisinfeksjoner må vi
    akseptere noe smitte i samfunnet, og også tilfeller av sykehusinnleggelser og dødsfall.
    Håndteringen av pandemien avhenger av hvordan sykdomsbyrden og smittesituasjonen
    utvikler seg. Antall pasienter skal være håndterbart for helse- og omsorgstjenesten selv
    om antall syke periodevis kan øke og variere mellom geografiske områder.
    Følgende grunnleggende råd og krav vil fortsatt gjelde:
    • God hånd- og hostehygiene (råd)
    2 Kommunelegehåndboka
    8
    • Vær hjemme ved sykdom (råd)
    • Test ved symptomer (råd)
    • Isolasjon ved påvist covid-19 (krav ved nedjustert TISK)
    Vi må være forberedt på å ha økt overvåkning og beredskap utover høsten og gjennom
    vinteren. Beredskapsnivået knyttet til en normal hverdag med økt beredskap må legges
    til grunn og gjelde ut året. Vi legger videre til grunn at man i ett år eller to bør ha økt
    årvåkenhet og god beredskap mens man får erfaring med hvordan viruset oppfører seg
    i en befolkning med utbredt immunitet.
    Smittevernberedskapen må ta utgangspunkt i gjeldende lov- og planverk og beredskapsprinsippene. Beredskapen må være på plass for å håndtere mindre utbrudd eller mer
    alvorlig utvikling og for å kunne sikre en oppskalering ved behov. Ved en truende alvorlig
    utvikling må risikoen og både nytte og negative konsekvenser av eventuelle nye tiltak
    vurderes grundig før ny oppskalering. Staten, sykehusene og kommunene bør ha
    beredskap for de kapasiteter og virkemidler som har vist seg nødvendige under
    pandemien til nå. Ved vurderingen av smitteverntiltak prioriteres hensynet til barn og
    unge først, deretter hensynet til arbeidsplasser og næringsliv.

    Tidlig oppdagelse av uheldig utvikling er viktig, slik at situasjonen kan håndteres ved
    behov. Det er viktig med gode overvåkingssystemer for å kunne følge utviklingen av
    covid-19-pandemien tett og iverksette smitteverntiltak når det er behov. Det gjelder
    både ved lokale utbrudd og generelt ved økende lokal eller nasjonal spredning.
    5 Prinsipper for håndteringen av covid-19-pandemien

    Håndteringen av pandemien skal være målrettet og samordnet. Samtididig kan en rekke
    smitteverntiltak også gripe inn i grunnleggende rettigheter etter Grunnloven,
    menneskerettighetene og andre folkerettslige forpliktelser som Norge er bundet av.
    Inngrep i slike rettigheter er bare lovlige dersom de er nødvendige og forholdsmessige.

    Det må i denne sammenheng vektlegges at vi nå har oppnådd en utbredt
    befolkningsimmunitet mot covid-19 gjennom vaksinasjon. Det er derfor viktig at det
    settes av tilstrekkelig tid og ressurser til å gjøre gode vurderinger av disse forholdene.
    Følgende prinsipper skal legges til grunn for håndteringen av pandemien i en normal
    hverdag med økt beredskap og ved oppjustering av tiltaksnivå:
    • Normalisering: Samfunnsdriften normaliseres. Det innebærer at særregulering,
    særordninger og særlige tiltak krever stadig sterkere begrunnelser etter hvert
    som stadig større del av befolkningen er beskyttet mot covid-19 gjennom
    vaksinasjon. Det innebærer også at helsetjenesten og andre sektorer må
    9
    integrere håndteringen av covid-19 i sitt ordinære arbeid og ordinære
    organisering, i tråd med likhetsprinsippet.
    • Sykdomsbyrde: Vurdering av sykdomsbyrde vil utgjøre en grunnlinje i
    håndteringen av covid-19 og i vurderingen av risiko som utgangspunkt for om
    tiltak bør iverksettes.
    • Kunnskaps- og erfaringsbasert: Håndteringen skal bygge på god
    situasjonsforståelse og risikovurdering, og tiltak skal baseres på siste oppdaterte
    kunnskap, herunder om tiltakenes smitteverneffekt og eventuelle negative
    virkninger. Det samlede overvåkings- og kunnskapssystemet skal kunne
    understøtte gode råd og gode beslutninger, og bidra til god situasjonsforståelse,
    slik at vi raskt kan identifisere behov for justering av tiltak, og økt kunnskap om
    tiltakenes effekt, ringvirkninger og kostnader. Både mulighetene og
    forventningene for god kunnskap kan endre seg. Vi må kontinuerlig lære av
    håndteringen gjennom evaluering. I tillegg til nye studier, er det viktig med
    kunnskapsoppsummeringer og nytte-kostnadsanalyser. Ved beslutninger om
    endringer av gjeldende tiltak eller iverksettelse av nye tiltak, skal erfaringer fra
    tidligere om hvilke tiltak som har vært virksomme vektlegges. Basert på kunnskap
    og erfaring skal vi være forberedt på ulike mulige utviklinger av pandemien,
    samtidig som vi også høster erfaring og forbereder oss på neste pandemi.
    • Målrettet og samordnet: Dersom epidemien skulle true med å gi betydelig lokal
    sykdomsbyrde eller true behandlingskapasiteten i helsetjenesten, vil
    kommunene etter smittevernloven ha ansvar for å håndtere situasjonen. Lokale
    tiltak må være målrettede. Folkehelseinstituttet vil gi råd og veiledning og bidra til
    lokal risikovurdering og valg av tiltak.
    Statsforvalterne kan bidra til samordning
    mellom kommuner og Helsedirektoratet vil bistå med råd og veiledning. Dersom
    den negative utviklingen er nasjonal, vil Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet
    gi råd til regjeringen.
    • Balansert håndtering: Tiltak som iverksettes for å håndtere en uheldig utvikling
    i pandemien bør ha minst mulig negative virkninger. Smitteverntiltakene må stå i
    forhold til sykdomsbyrde og vurderingen av risiko, både i styrke og omfang. Tiltak
    som å utvise god hygiene og holde seg hjemme ved sykdom kan være effektive
    tiltak som vil ha effekt gjennom hele forløpet av pandemien. Samtidig har
    pandemien også krevd mer inngripende tiltak. Da må det vurderes om
    kompenserende tiltak reduserer tiltaksbyrden for de berørte på egnet måte.
    • Håndtering der hensynet til utsatte og sårbare grupper ivaretas: Hensynet til
    utsatte og sårbare grupper henger tett sammen med prinsippet om balansert
    håndtering og behovet for kompenserende tiltak. Enkelte grupper har høyere
    risiko for smitte og alvorlig sykdomsforløp, og noen grupper er mer utsatt for
    byrdene ved smitteverntiltakene. Håndteringen bør ha et siktemål om
    rettferdighet og dermed ta hensyn til sosiale og personlige forskjeller i risiko for å
    bli smittet og risiko for alvorlig sykdomsforløp. De sårbare gruppene er gjerne
    10
    mer utsatt for byrdene ved smitteverntiltakene, og rammes ofte både av
    smitteverntiltakene og redusert sosial kontakt og av redusert tjenestetilbud i
    situasjoner med for høy sykdomsbyrde. For alle utsatte og sårbare grupper, og
    særlig sårbare barn og unge, er det viktig at relevante myndigheter og andre
    aktører sammen med de berørte, finner gode kompenserende tiltak for å minske
    de negative konsekvensene av pandemien og eventuelle nødvendige
    smitteverntiltak. For å ivareta hensynet til utsatte og sårbare grupper bør det
    settes inn forsterket innsats for å nå frem med informasjon og råd.
    • Samfunnsøkonomiske konsekvenser og andre hensyn skal vektlegges: Tiltak
    må være nødvendige og forholdsmessige, og samfunnsøkonomiske effekter av
    tiltak må vektlegges ved justering og innføring av tiltak så langt det er mulig.
    Dette innebærer at den smittevernfaglige effekten skal vurderes i forhold til
    andre helsemessige og sosiale konsekvenser for den enkelte, særlig for sårbare
    personer. Effekten skal videre også vurderes opp mot andre samfunnsmessige
    konsekvenser av betydning for samfunnsfunksjoner og næringsliv.
    Smitteverntiltak med store negative samfunnsmessige konsekvenser skal unngås
    så langt som mulig innenfor det som er smittevernfaglig forsvarlig.
    • Innsats for å tilrettelegge for bedre informasjon og etterlevelse: Vi må ta
    hensyn til at arbeidssituasjon, boforhold, helsekompetanse, kulturelle forhold,
    språkkunnskaper mv. kan gjøre det vanskeligere å etterleve tiltak. Tiltakenes
    effekt avhenger av at de faktisk blir forstått og etterleves. Informasjon på flere
    språk, i relevante kanaler og gjennom det ordinære sosiale sikkerhetsnettet er
    avgjørende for oppslutning om og etterlevelse av tiltakene. Oppslutning om
    tiltakene innebærer også at vi må redusere barrierer for etterlevelse, og at vi må
    legge til rette for at alle har nødvendige forutsetninger for god etterlevelse. Blant
    annet ser vi at utenlandsfødte og personer med kort utdanning rammes særlig av
    byrdene ved smitteverntiltakene. Vi må ha tilstrekkelig målrettet innsats overfor
    deler av innvandrerbefolkningen. Eksempelvis gjennom dialog og samarbeid med
    ressurspersoner, innvandrerorganisasjoner og minoritetsmedier for sammen å
    kartlegge barrierer mot etterlevelse og mulige tiltak for å senke disse.
    • Etter beredskapsprinsippene: Håndteringen bør baseres på de grunnleggende
    prinsippene for samfunnssikkerhetsarbeidet: ansvar, nærhet, likhet og
    samvirke34
    . En rekke beslutninger har blitt løftet til regjeringen, for en helhetlig
    håndtering nasjonalt. Justis- og beredskapsdepartementet er lederdepartement
    3 Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden
    4 Innst. 275 S (2020-2021)

    11
    og har ansvaret for å koordinere håndteringen av pandemien på
    departementsnivå. Det er imidlertid det enkelte departements ansvar å formidle
    og følge opp råd og retningslinjer fra helsemyndighetene i egen sektor og ved
    behov fastsette ytterligere standarder og rutiner for sine sektorer.
    Helsemyndighetene vil bidra med generelle smittevernfaglige råd og veiledning
    rettet mot næringslivet. Videre har sektordepartementene med sine
    underliggende etater ansvar og bidrar med sine virkemidler for å få gjennomført
    tiltak, med sikte på å oppnå full effekt av tiltakene i sin sektor.
    • Åpenhet: Åpenhet om kunnskapsgrunnlaget og vurderingene skal bidra til tillit til
    beslutningene og forståelse for smitteverntiltakene. Responsen på pandemien
    skal i utgangspunktet utvikles i åpen samtale med befolkningen, helsetjenesten,
    fagmiljøer og på tvers av sektorer. Viktige temaer som bør diskuteres åpent er
    utfordringsbildet, grunnlaget for vurdering av risiko og begrunnelse for
    håndteringen og beredskapsnivået, herunder forholdsmessigheten av tiltak ved
    behov. Samtidig vil håndteringen i noen tilfeller kreve at beslutninger fattes raskt,
    uten tid til involvering i forkant. Det bør i slike tilfeller tilrettelegges for åpen
    dialog i etterkant, slik at vi kan justere og tilpasse den videre håndteringen basert
    på dialog og erfaring. Befolkningen i Norge har gjennomgående høy grad av tillit
    til myndighetene og det har vært god etterlevelse av de råd og krav som
    myndighetene har iverksatt. For å opprettholde tillit og motivasjon i befolkningen
    i en normal hverdag med økt beredskap, blant annet om de viktige personlige
    smitteverntiltakene, er tydelig og god kommunikasjon avgjørende. Tydelig og god
    kommunikasjon er også viktig for at befolkningen skal dele situasjonsforståelsen
    og behovet for tiltak.
    6 Regelverk og ansvarsforhold
    De fleste smitteverntiltakene for håndteringen av covid-19-pandemien er hjemlet i
    smittevernloven.
    For at tiltak etter smittevernloven kan iverksettes må tiltaket ha en klar
    medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet, og det må
    være tjenlig etter en helhetsvurdering. For ethvert smitteverntiltak skal man i tråd med
    smittevernloven ta utgangspunkt i frivillighet.

    Nedenfor redegjøres nærmere for ansvaret etter smittevernloven,
    helseberedskapsloven og folkehelseloven.
    I samsvar med smittevernloven § 7-1 er det kommunen som har ansvar for det
    helhetlige smittevernarbeidet på lokalt nivå, herunder ansvar for å sikre nødvendige
    forebyggende tiltak og iverksette nødvendige tiltak. Kommunen skal ha løpende oversikt
    over arten og omfanget av de smittsomme sykdommene som forekommer i
    12
    kommunen. Smittevernloven § 7-1 gjelder ikke på Svalbard. Det er gitt egne
    bestemmelser om helselovgivningens, herunder smittevernlovens, anvendelse på
    Svalbard. Ansvar og oppgaver i smittevernberedskapen må tilpasses de lokale
    forholdene. I en normal hverdag med økt beredskap vil kommunene ha hovedansvaret
    for å iverksette tiltak dersom spredning av covid-19, eventuelt samtidig med andre
    utfordringer, kan utfordre kapasiteten i primær- eller spesialisthelsetjenesten. I
    utfordrende situasjoner må kommunene iverksette tilstrekkelige tiltak for å begrense
    smittespredningen slik at de kan opprettholde kapasitet til å yte nødvendige helse- og
    omsorgstjenester lokalt eller i spesialisthelsetjenesten.
    Kommunene har plikt til å utarbeide beredskapsplan for de helse- og
    omsorgstjenestene de plikter å tilby eller er ansvarlige for, jf. lov om helsemessig og
    sosial beredskap § 2-2. Kommunene skal også utarbeide beredskapsplan for arbeidet
    med å beskytte befolkningens helse, jf. folkehelseloven kapittel 3. Tiltak og tjenester for
    å forebygge smittsomme sykdommer eller motvirke at de blir overført, skal være et eget
    område i planen for kommunens helse- og omsorgstjeneste. Disse planene må ta høyde
    for hvordan kommunen selv kan håndtere lokale utbrudd på en forsvarlig måte,
    eventuelt i samarbeid med andre kommuner og helseforetak. Kommunene har et
    selvstendig ansvar for å gjøre risikovurderinger og iverksette tiltak dersom situasjonen
    skulle kreve det. For at kommunene skal kunne være i stand til å gjøre gode vurderinger,
    kreves godt samspill mellom lokale, regionale og statlige aktører
    .
    Det følger av smittevernloven § 7-4 at statsforvalteren skal ha særlig oppmerksomhet
    rettet mot smittevernet i fylket, herunder ha oversikt over og kunnskap om lokale planer
    om smittevern, samt yte bistand ved behov. Statsforvalteren har videre et ansvar for å
    legge til rette for at ansvarlige regionale aktører har tilstrekkelig oversikt og informasjon,
    og at aktørene samarbeider for å understøtte håndteringen lokalt. For Svalbard vises det
    til Instruks for statsforvalterens og Sysselmesteren på Svalbards arbeid med
    samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering. Statsforvalteren kan etter
    helsetilsynsloven føre tilsyn med kommunens smittevernarbeid, herunder om de
    kommunale smittevernplanene sannsynliggjør en forsvarlig håndtering av lokale
    utbrudd. Satsforvalteren er også klageinstans for kommunale vedtak etter
    smittevernloven. Statsforvalteren skal holde Statens helsetilsyn orientert om forholdene
    i fylket. Statens helsetilsyn har overordnet tilsyn med at den kommunale,
    fylkeskommunale og statlige virksomheten er i samsvar med loven og med forskrift eller
    enkeltvedtak med hjemmel i loven.
    De regionale helseforetakene og sykehusene har etter helseberedskapsloven § 2-2 plikt
    til å utarbeide beredskapsplan for helsetjenestene de skal sørge for tilbud om, eller er
    13
    ansvarlige for. De regionale helseforetakene skal etter smittevernloven § 7-3 sørge for at
    befolkningen i helseregionen er sikret nødvendige spesialisthelsetjenester for
    smittsomme sykdommer. De regionale helseforetakene er også pålagt å ha
    smittevernplaner for tiltak og tjenester, og gi tilbud om nødvendig smittevernbistand til
    kommunale institusjoner. De regionale helseforetakene skal videre ha et
    kompetansesenter i smittevern i helsetjenesten. Senteret skal samordne
    smittevernarbeidet og gi smittevernrådgivning og hjelp til oppklaring av utbrudd i det
    regionale helseforetakets helseinstitusjoner i samarbeid med Folkehelseinstituttet.
    Regionale helseforetak og kommuner er pålagt gjensidig samarbeid og veiledning etter
    spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven.
    Folkehelseinstituttet skal, som statens smitteverninstitutt og kunnskapsprodusent
    (smittevernloven § 7-9), overvåke den epidemiologiske situasjonen og gi faglig bistand,
    råd, veiledning og informasjon om smittsomme sykdommer, smittevern og valg av
    smitteverntiltak til hele helsetjenesten, kommunene og samfunnet. Folkehelseinstituttet
    leder det nasjonale koronavaksinasjonsprogrammet og sørger for distribusjon av
    vaksiner, overvåking av vaksinasjonsdekningen og råd, retningslinjer og kommunikasjon
    om gjennomføringen av programmet.
    Helsedirektoratet er myndighetsorgan og skal basert på sin myndighetsrolle etter
    smittevernloven § 7-10, blant annet gjennom råd, veiledning, opplysning og vedtak etter
    smittevernloven, og medvirke til at befolkningens behov for tjenester og tiltak blir
    dekket i forbindelse med smittsomme sykdommer.
    Under kriser og pandemier delegerer Helse- og omsorgsdepartementet i
    utgangspunktet til Helsedirektoratet å koordinere den nasjonale håndteringen av krisen.
    Regjeringen kan fremdeles fatte vedtak, også etter råd fra Helsedirektoratet og
    Folkehelseinstituttet. Som følge av smittesituasjonen og behov for å samordne tiltak, har
    regjeringen i håndteringen av pandemien i tiden etter 12. mars 2020 besluttet tiltakene.
    Helsedirektoratet er gitt et nasjonalt koordineringsansvar for helse- og
    omsorgssektorens innsats ved hendelser og kriser. De øvrige etatene og virksomhetene
    forventes å ivareta egne roller og ansvar, og samtidig samarbeide om å løse oppgavene
    og understøtte Helsedirektoratets koordinering av sektorens samlede innsats.
    Helsedirektoratet koordinerer arbeidet overfor de regionale helseforetakene.
    Statsforvalterne koordinerer på vegne av Helsedirektoratet arbeidet overfor
    kommunene.
    Smittevernloven gir adgang til at det kan fattes vedtak om tiltak på lokalt eller nasjonalt
    nivå. Gjennom covid-19-forskriften reguleres tiltak nasjonalt. Kommunene kan vedta
    strengere tiltak lokalt, men kan ikke lempe på de nasjonale forskriftsbestemmelsene.
    14
    Sektordepartementene med sine underliggende etater skal ta ansvar og bidra med sine
    virkemidler for å få gjennomført tiltak med sikte på å oppnå full effekt av tiltakene i sin
    sektor. Den enkelte sektor må følge anbefalinger og bør innrette seg slik at både privat
    og offentlig virksomhet kan få i gang mest mulig normal aktivitet innenfor rammene av
    de generelle smittevernrådene, og vurdere kompenserende tiltak dersom det er behov
    for å redusere tiltaksbyrden.
    Det er fastsatt en midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av
    hensyn til folkehelsen. Formålet med loven er å begrense retten til innreise for
    utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er
    nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbruddet av covid-19. Grensemyndighetene har
    erfart at deler av regelverket knyttet til innreisekjeden som er tillits- og skjønnsbasert er
    krevende å praktisere på en effektiv og konsekvent måte. Innstramningene av
    innreiserestriksjonene 29. januar 2021 var et tydelig taktskifte hvor vi gikk fra en
    tillitsbasert tilnærming ved innreise. Alle reisende skulle kontrolleres og dokumentasjon
    skulle verifiseres. Det vil være viktig at regelverksendringene i en normal hverdag med
    økt beredskap legger til rette for effektiv kontroll av større volumer reisende og at vi går
    tilbake til en mer tillitsbasert tilnærming.
    I tråd med smittevernlovens system er ansvaret for å overvåke situasjonen fordelt på
    ulike nivåer. Kommunenes ansvar forutsetter oversikt over den lokale smittesituasjonen.
    Statsforvalteren skal ha oversikt over kommunenes smittevernplaner og
    smittevernkapasitet. Folkehelseinstituttet skal overvåke den nasjonale og internasjonale
    smittesituasjonen og vaksinasjonsdekningen,
    og Helsedirektoratet skal blant annet
    overvåke kapasiteten i helse- og omsorgstjenestene. Helsedirektoratet har også ansvar
    for koordinering og for å følge med på aktivitet, kapasitet og tilgang på utstyr/legemidler
    i helsetjenesten og å vurdere disse faktorene opp mot smittesituasjonen. Det er viktig at
    de ulike aktørene samarbeider for å sikre god overvåking og kontroll.

    Etter smittevernloven og forskrift om Meldingssystem for smittsomme sykdommer
    (MSIS-forskriften) skal tilfeller av eller mistanke om smittsom sykdom meldes til
    Folkehelseinstituttet for å gi et nasjonalt bilde av smittesituasjonen5
    .
    Folkehelseinstituttet skal veilede kommunen og varsle videre til Helsedirektoratet, slik at
    smitteverntiltak kan samordnes, eventuelt med pålegg fra Helsedirektoratet. Eventuelle
    5 Ukerapporter om koronavirus og covid-19 – FHI
    15
    kapasitetsutfordringer i helse- og omsorgstjenesten skal varsles til Helsedirektoratet.
    Slik varsling bidrar til oversikt og tilrettelegger for samarbeid mellom de ulike nivåene.
    7 Overvåkning som grunnlag for beredskap
    For å kunne følge med på om sykdomsbyrden er betydelig, og eventuelt reagere dersom
    en endring i situasjonen medfører at befolkningen ikke får faglig gode helsetjenester på
    alle nivå, vil det være viktig med gode systemer for overvåkning og formidling av
    oppdaterte situasjonsbilder.
    Epidemien i Norge går inn i en ny fase og behovet for overvåking av covid-19 må
    tilpasses en normal hverdag.
    Det skjer et skifte fra å ha skjerpet oppmerksomhet og
    systemer for å kunne oppdage alle tilfellene, til å beskrive de alvorlige tilfellene. Vi skal
    nå ha en oppmerksomhet knyttet til utviklingen av sykdomsbyrden og systemer for å
    fange opp utbrudd og uheldig utvikling tidlig. Formålet med overvåkningen fremover vil
    fortsatt være å bidra til et godt grunnlag for risikovurdering, strategivalg, tiltaksvurdering
    og risikokommunikasjon samt kunnskapsgenerering. Overvåkning og systemer for
    risikovurdering må understøtte lokale og sentrale myndigheters ansvar og oppgaver.

    Ved økende vaksinasjonsdekning mot covid-19 i befolkningen er det forventet stadig
    reduksjon i alvorlige covid-19-tilfeller og -dødsfall. Med redusert sykdomsbyrde følger
    reduksjon i smitteverntiltak mot covid-19 og økt reiseaktivitet i inn- og utland.
    Overvåkingen av covid-19 må tilpasses denne utviklingen. Den epidemiologiske
    overvåkningen av covid-19 bør samkjøres med overvåkning av andre luftveisinfeksjoner,
    inkludert styrking og bruk av felles løsninger med influensaovervåkningen.
    Viktige temaer for overvåkningen i en normal hverdag med økt beredskap er utbrudd
    (særlig i helseinstitusjoner), virusvarianter, vaksinasjonseffekt og sykehusinnleggelser.
    Lokale og nasjonale myndigheter vil følge nøye med på utviklingen, slik at det raskt kan
    settes inn tiltak hvis situasjonen endrer seg.

    Etter smittevernloven § 7-9 har Folkehelseinstituttet som statens smitteverninstitutt
    ansvar for å «overvåke den nasjonale epidemiologiske situasjonen og delta i
    overvåkingen av den internasjonale epidemiologiske situasjonen». Kommunene skal
    etter smittvernloven § 7-1 skaffe seg «oversikt over arten og omfanget av de
    smittsomme sykdommer som forekommer i kommunen», og etter § 7-2 skal
    kommunelegen ha «løpende oversikt over de infeksjonsepidemiologiske forholdene i
    kommunen».
    Kjernen i overvåkningen har vært de veletablerte Meldingssystem for smittsomme
    sykdommer (MSIS) og nasjonalt vaksinasjonsregister (SYSVAK) samt
    16
    Referanselaboratoriet. I tillegg er mange nye systemer og datakilder kommet på plass
    for å dekke ulike formål i overvåkningen. Muligheten for å koble disse sammen i
    beredskapsregisteret Beredt C19 har vært en forutsetning for de grundige analysene
    som er levert. Den nokså nyetablerte MSIS labdatabase har vært et stort framskritt i å
    skaffe rask og komplett oversikt over nye smittetilfeller. Folkehelseinstituttet har
    gjennom hele pandemien samlet inn og analysert data og rapportert analyseresultater
    fra en rekke overvåkningssystemer og registre. Dette for å følge pandemiens utvikling
    fra flere synsvinkler samt gi grunnlag for risikovurderinger og strategivalg.
    Overvåkningen har utviklet seg med behovene.
    Overvåkning av epidemiens utvikling, sykehusenes belastning, nye varianter,
    vaksinasjonsdekning og vaksinasjonseffekt er avgjørende for å kunne vurdere
    utviklingen og oppdage uheldige utviklingstrekk tidlig. Det er viktig å sikre at de
    forbedringene som er gjort i sammenheng med pandemien, også i fremtiden kan bidra
    til å styrke eksisterende smittevernovervåkning av influensa og andre
    luftveissykdommer. Det er avgjørende å fortsette å utvikle systemene for overvåkning
    og kunnskap fremover, både for denne pandemien og som beredskap for fremtidige
    helsekriser. Helhetlig og samordnet innsats forutsetter god informasjonsflyt og tilgang til
    sanntidsdata for effektiv håndtering av utbrudd. Arbeidet som er påbegynt i 2020 med
    styrket digitalisering av overvåkningssystemet videreføres i 2021.

    8 Forventninger til beredskap
    Selv om vaksinedekningen etter hvert blir svært høy, vet vi ikke nok om varigheten av
    beskyttelsen. Det kan også komme nye virusvarianter som vaksinasjon beskytter
    dårligere mot, slik at det igjen kan bli nødvendig med nasjonale eller lokale tiltak.
    Det skal opprettholdes en beredskap hos statsforvalterne, kommunene,
    helseforetakene, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB),
    Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Statens legemiddelverk ut året i første
    omgang. Alle sektorer må ha oppdatert sine planer for å kunne håndtere mulige
    utviklinger av pandemien slik at offentlige tjenester ytes på forsvarlig nivå og økonomien
    beskyttes.
    Enkelte andre luftveisinfeksjoner enn covid-19 kan gi stor sykdomsbyrde og belastning
    på helsetjenesten til høsten fordi det er mindre immunitet i befolkningen, etter to år
    med lite sirkulerende smitte. Det kan også bli økt sykefravær hvis mange holder seg
    hjemme med symptomer på luftveisinfeksjon. Terskelen for å holde seg hjemme bør
    derfor vurderes i lys av utviklingen. Beredskapen må ta høyde for dette.

    17
    Dersom vi skulle få en lokal og nasjonal større økning av smittespredningen som gir en
    betydelig sykdomsbyrde, må vi være forberedt på å begrense smittespredningen.
    Utviklingen i pandemien har vist at det kan komme bølger der det igjen kan være
    nødvendig med innstramminger. Ved nedskalering av tiltakene må vi nøye vurdere
    risikoen for ny økning og utfordringer i håndteringen. Dette innebærer blant annet at
    aktørene må ha beredskap for de kapasiteter og virkemidler som har vist seg
    nødvendige under pandemien til nå. Herunder vedlikeholde nødvendig kompetanse for
    håndtering av pandemien og ha beredskap for å skalere opp personellressursene raskt
    nok til å få kontroll over nye utbrudd. Med utbredt immunitet i befolkningen kan det
    være tilstrekkelig med mindre inngripende tiltak for å bremse eller snu en uheldig
    utvikling, for eksempel forsterkede råd.
    Det vil videre være behov for forsterket overvåkning og beredskap for opptrapping av
    smitteverntiltak på kort varsel. Særlig bør det følges med på nye virusvarianter som har
    økt spredningsevne, økt sykdomsskapende evne eller omgår effekten av vaksiner brukt i
    Norge.
    Det kan fortsatt oppstå situasjoner hvor man må handle under usikkerhet. Som følge av
    virusvarianter med større spredningsevne, har vi sett behovet for og betydningen av
    rask handling. Håndteringen av pandemien må da være målrettet og samordnet.
    Kommunene og andre aktører må derfor ut 2021 planlegge en beredskap for eventuell
    betydelig sykdomsbyrde som følge av økt smittespredning. Ved en negativ utvikling av
    situasjonen tar vi med oss den erfaringen vi nå har fått med hvilke målrettede tiltak som
    kan være nødvendige i gitte situasjoner, samtidig med at økt vaksinering reduserer
    risiko for en eskalerende smittespredning og reduserer sykdomsbyrden av covid-19.
    Kommuner og de regionale helseforetakene må foreta sine vurderinger av risiko opp
    mot målbildet, som er å hindre at covid-19-pandemien fører til en betydelig
    sykdomsbyrde og belastning på behandlingskapasiteten i kommunehelsetjenesten og i
    sykehusene. Dette samtidig som befolkningen opplever en normal hverdag, andre
    offentlige tjenester kan ytes på forsvarlig nivå og økonomien beskyttes. Dette innebærer
    at sykdomsbyrden er håndterbar, slik at enkeltmennesker og pasienter får faglig gode
    tjenester. Mulige utviklinger av pandemien, som omtalt ovenfor i punkt 3, benyttes ved
    planlegging når det gjelder nivå av overvåkning, beredskap og mulighet for å innføre
    tiltak. Detaljer rundt hvilke tiltak som vil kunne være hensiktsmessig ut fra de ulike

    18
    mulige utviklingene i pandemien fremover er nærmere omtalt i
    Kommunelegehåndboka.6
    .
    Under omtales noen særlige forventninger til beredskap hos kommuner og de regionale
    helseforetakene.
    8.1 Beredskap i kommunen
    I situasjoner som eksempelvis utfordrer kapasiteten i den kommunale helse- og
    omsorgstjenesten må det foretas en helhetlig vurdering av behov for å iverksette
    nødvendige tiltak av hensyn til smittevernet. Vurderingen må sees opp mot målbildet for
    kommunene, som er at sykdomsbyrden holdes innenfor det som er håndterbart i helseog omsorgstjenesten i kommunen, slik at enkeltmennesker og pasienter får faglig gode
    tjenester på alle nivå. I tillegg er det gjensidig avhengighet mellom antall smittede i
    kommunene, og belastningen på spesialisthelsetjenesten, men innleggelsene kommer
    gjerne én til to uker senere.
    Behov for å iverksette tiltak må videre vurderes opp mot kostnader ved tiltak for
    samfunnet, inkludert hensynet til sårbare grupper. Kommunene bør veie nytte og
    kostnader ved tiltak opp mot hverandre. Her vil Folkehelseinstituttets veiledning til
    kommunene i Kommunelegehåndboka være et nyttig verktøy, både for å sikre gode
    vurderinger og for å hindre avvik i tiltak på tvers av kommuner og at ubegrunnede
    forskjeller oppstår.
    Kommunene må i en periode fremover ha kapasitet til både vaksinasjon og nedjustert
    TISK. Som beredskap i tiden framover er det nødvendig å være forberedt med en
    effektiv vaksinasjonsstrategi i tilfelle situasjonen forverres. Kommunene må
    opprettholde vaksinasjonskapasiteten tilsvarende 200 000 doser i uken ut året, og for en
    beredskap som gjør det mulig i løpet av én måned å øke kapasiteten betydelig ved
    behov.
    Dersom det skulle komme en lokal eller nasjonal større økning av smittespredningen
    som gir en svært belastende sykdomsbyrde, må kommunene være forberedt på å
    begrense smittespredningen gjennom lokale tiltak. Det kan også bli aktuelt å innføre
    nasjonale tiltak.
    TISK-arbeidet har vært avgjørende for å holde epidemien under kontroll med et nokså
    lavt nivå av kontaktreduserende tiltak. Formålet har vært å redusere smittespredningen
    6 Kommunelegehåndboka
    19
    fra smittede så tidlig som mulig gjennom å finne og isolere smittede og følge opp deres
    eksponerte nærkontakter. Den utbredte immuniteten i befolkningen gjør at TISK nå
    trinnvis kan nedjusteres, men nedjustert TISK beholdes inn i en normal hverdag med økt
    beredskap. Kommunenes og helseforetakenes beredskap for TISK legges på en
    grunnkapasitet tilsvarende at kommunene skal ha kapasitet til å distribuere hurtigtester
    til 10 prosent av befolkningen per uke. Kommunene og helseforetakene bør ha
    beredskap til å teste 1 prosent av befolkningen per uke, og kunne øke kapasiteten i
    løpet av 5 dager til å teste 5 prosent av befolkningen per uke, og til å skalere TISKarbeidet ellers i samsvar med dette. Det tas sikte på å avvikle nedjustert TISK etter noen
    uker i en normal hverdag med økt beredskap.
    Enkelte andre luftveisinfeksjoner enn covid-19 kan gi stor sykdomsbyrde og belastning
    på helse- og omsorgstjenesten til høsten fordi det er mindre immunitet i befolkningen
    etter to år med lite sirkulerende smitte. Det er også foreløpig ukjent hvor godt årets
    influensavaksinasjon vil beskytte mot de influensavirusene som kommer i årets sesong.
    Det kan også bli økt sykefravær hvis mange holder seg hjemme med symptomer på
    luftveisinfeksjon. Beredskapen i helse- og omsorgstjenesten og i kommunene må ta
    høyde for dette. Folkehelseinstituttet gir, som ellers, råd og veiledning til kommuner ved
    utbruddshåndtering.
    Indikatorer for kommunen som gir mulighet til å fange opp og vurdere utviklingen kan
    være:
    • Utbrudd i sykehjem eller andre sårbare grupper, barnehager, skoler og
    eventuelle uvaksinerte grupper
    • Kommunens evne til å opprettholde pålagte oppgaver, inkludert evne til å
    opprettholde og gjennomføre
    o vaksinasjon
    o gjeldende TISK-regime
    o behandling i sykehjem
    o nødvendige hjemmetjenester
    o helsetjenester til barn og unge
    o fastlegetjenesten og legevakt
    o andre prioriterte kommunale oppgaver
    • Sykefravær, spesielt i skole og helsetjeneste (Kommunale data)
    • Konsultasjoner i allmennlegetjenesten – luftveisdiagnoser
    • Vaksinasjonsdekning i kommunen – demografisk fordeling
    Antall registrerte tilfeller av covid-19 og andre luftveisinfeksjoner og trend i smitte
    • Antall innleggelser i korttidsplasser/sykehjem/helsehus grunnet covid-19 og

    andre luftveisinfeksjoner
    • Kommunale data
    • Nye innleggelser og antall inneliggende i det lokale sykehuset
    20
    • Dødsfall i kommunen relatert til covid-19 og andre luftveisinfeksjoner –
    aldersfordeling
    8.2 Beredskap i de regionale helseforetakene
    Regionale helseforetak må ha planer for at mange pasienter kan bli innlagt med covid19 på et tidspunkt der sykehusene har mange som er innlagt med influensa,
    lungebetennelser og RS-virusinfeksjoner, dvs. planer for isolasjon, smittevern og
    eventuell omdisponering av senger. Videre må helseforetakene ha planer for å kunne å
    håndtere alvorlig syke pasienter med covid-19 og andre luftveisinfeksjoner samtidig,
    dvs. planer for å øke intensivkapasiteten. Det bør foreligger planer om eventuell
    nedskalering av elektiv aktivitet dersom det blir nødvendig.
    De regionale helseforetakene må foreta sine vurderinger opp mot målbildet for
    spesialisthelsetjenesten, som er at sykdomsbyrden holdes innenfor det som er
    håndterbart, slik at enkeltmennesker og pasienter får faglig gode tjenester. Dersom
    helseforetakene vurderer at de nærmer seg overskridelse av kapasitet, må de
    umiddelbart melde fra om dette til Helsedirektoratet.
    Det er nødvendig å vedlikeholde kompetanse for håndtering av pandemien, og ha
    beredskap for raskt å omdisponere personellressurser, arealer og utstyr. Avtaler om
    samarbeid med andre helseforetak bør også vurderes fortløpende og oppdateres ved
    behov. FHI har anslått at sykehusene bør ha beredskap for anslagsvis 20 prosent økt
    sykefravær. Videre skal det planlegges for tilstrekkelig analysekapasitet i laboratoriene til
    å diagnostisere og overvåke luftveispatogener gjennom en vinter med antatt høyere
    belastning enn normalt.
    Indikatorer for de regionale helseforetakene, som gir mulighet til å fange opp
    utviklingen:
    • Belegg og konsekvenser i spesialisthelsetjenesten.
    o Antall covid-19 pasienter (totalt og per uke) på sykehus, intensiv og
    respirator. Dette må ses i sammenheng med belegg fra øvrige
    luftveisinfeksjoner og totalbelegg. Aldersfordeling og vaksinasjonsstatus.
    o Andre indikatorer: behov for omdisponering av
    personell/lokaler/ressurser, kapasitetsbrist for (laboratorie)tjenester,
    nedprioritering av elektiv drift eller andre tjenester, redusert tilgang på
    utstyr/personell, behov for avlastning fra andre HF.
    Slike data må være tilgjengelige for kommunene i opptaksområdet for det enkelte
    sykehus. Dette avklares gjennom samhandlingsprosessene mellom kommuner og
    sykehus.
    21
    9 Tiltak
    Mange av tiltakene kan være inngripende med stor tiltaksbyrde, og planleggingen bør
    derfor inkludere en grundig forholdsmessighets- og kost-nytte-vurdering, samt en
    vurdering av behov for kompensatoriske tiltak for å redusere tiltaksbyrden. Mindre
    inngripende tiltak bør velges først, og tiltakene bør i størst mulig grad være målrettet for
    å beskytte de mest utsatte gruppene.
    9.1 Nedjustert TISK
    Viktige prinsipper for forventningen til beredskapen i helse- og omsorgstjenesten i en
    normal hverdag med økt beredskap er at vi kan iverksette smitteverntiltak innen
    hygiene, testing og isolering, smitteoppsporing og karantene, kontaktreduserende tiltak,
    reisetiltak og vaksinasjon. Det bør utover høsten fortsatt være lett å få testet seg. God
    hygiene og lav terskel for å være hjemme ved sykdom, bør beholdes, men må vurderes
    nærmere i lys av utviklingen.
    I en normal hverdag med økt beredskap avvikles rutinemessig smittesporing rundt hvert
    tilfelle og erstattes av utbruddshåndtering i spesielle situasjoner. Folkehelseinstituttet
    gir, som ellers, råd og veiledning til kommuner ved utbruddshåndtering.
    TISK-arbeidet i en normal hverdag med økt beredskap innebærer at uvaksinerte
    nærkontakter til bekreftet smittede personer oppfordres til å teste seg. Uvaksinerte
    hustandsmedlemmer og tilsvarende nære kontakter til en smittet anbefales å avstå fra
    kontakt med andre i 7 dager eller å teste seg regelmessig. Det kan enten skje ved daglig
    selvtesting i 7 dager eller PCR-test annenhver dag i 7 dager. Rutinemessig smittesporing
    fra kommunen vil bare omfatte husstandsmedlemmer og tilsvarende nære. Den
    smittede selv eller andre, for eksempel foresatte, skolen eller idrettslaget, oppfordres til
    å ta kontakt med øvrige nærkontakter for å informere om at disse bør la seg teste.
    Nedjustert TISK vil bli vurdert oktober/november.
    9.2 Vaksinasjon
    Regjeringen har lagt til grunn at koronavaksinasjonsprogrammet skal ha samme
    overordnede mål som regjeringens strategi og plan for håndtering av covid-19-
    pandemien: Ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien.
    Regjeringen arbeider videre med tiltak som kan øke vaksineringsgraden. Vaksinasjonens
    tilleggseffekt på smittespredning er nyttig, men skal ikke alene begrunne et
    vaksinasjonstilbud eller overstyre frivillighetsprinsippet.
    22
    Vaksinasjon har vært avgjørende for at epidemien er under kontroll uten omfattende
    tiltak. Oppslutningen har vært svært god. Det pågår vaksinasjon til alle over 12 år. Det
    meste av vaksineringen er nå andre dose i aldersgruppen 18-44 år og første dose til 12
    til 17-åringer. I tillegg pågår dose 3 til immunsupprimerte.
    Vaksinasjonsprogrammet er regulert i Forskrift om nasjonalt vaksinasjonsprogram.
    Folkehelseinstituttet vil med bakgrunn i ny kunnskap fortløpende vurdere målgrupper,
    prioriteringer mellom dem, antall doser og doseintervall og eventuelt foreslå for
    regjeringen endringer i vaksinasjonsprogrammet.
    Det vil være avgjørende å ha en strategi som tar høyde for at beslutninger om
    vaksinefordeling kan tas raskt med sikte på å begrense de samlede skadevirkningene for
    samfunnet. Vaksinasjonsstrategien vil oppdateres når befolkningen er tilbudt første
    runde med fullvaksinasjon mot covid-19, eller hvis nye virusvarianter eller andre forhold
    tilsier det.
    Folkehelseinstituttet har ansvar for vaksineberedskap, blant annet med tanke på
    eventuelle fremtidige behov for oppfriskningsdoser til tidligere vaksinerte for å møte en
    mulig svekkelse av beskyttelsen over tid eller etter opptreden av nye virusvarianter som
    omgår beskyttelsen. Norge har et relativt stort lager av vaksiner som kan sendes ut.
    Kommunene skal ha en grunnberedskap for å kunne vaksinere opp mot 200 000 i uken
    ut 2021. Kommunene skal videre ha beredskap som gjør det mulig å i løpet av én måned
    øke kapasiteten betydelig ved behov.
    Regjeringen vil fortsette samarbeidet med EU for å sikre Norge nødvendige vaksiner.
    Norge er med i EUs felles innkjøp av vaksiner også for 2022 og 2023.
    9.3 Innreisetiltak
    Innreiserestriksjoner og andre innreisetiltak har bidratt til å dempe smittepresset i
    landet både ved å redusere antall tilreisende og ved å redusere smittespredning fra de
    tilreisende. Disse tiltakene var og er viktigst i perioder med stor smittegradient mellom
    Norge og landene tiltakene er rettet mot, men tiltakene har også vært viktige for å
    redusere antall nye utbrudd i perioder med omfattende innenlands smittespredning.
    Dette var særlig viktig i perioden da befolkningen og tilreisende ikke var vaksinert og har
    mindre betydning nå i en befolkning med høy vaksinedekning.
    Tiltakene har også vært benyttet for å forsinke introduksjonen til landet av nye
    virusvarianter med større spredningsevne (alfavarianten vinteren 20/21 og
    deltavarianten sommeren 2021). Innreisetiltakene bidro sannsynligvis til at kommunene
    slapp mange utbrudd og kunne forberede seg bedre på det som ville komme.

    23
    Dersom pandemien skulle utvikle seg i alvorlig negativ retning i andre land og ikke i
    Norge, eller dersom det skulle oppstå nye virusvarianter som vaksinasjon beskytter
    dårlig mot, kan innreisetiltak igjen bli aktuelle. Siden slike tiltak medfører stor byrde, må
    det først gjøres grundige vurderinger av smittevernmessig begrunnelse, forventet nytte
    og kostnader for økonomi og samfunn.

    9.4 Koronasertifikat
    Koronasertifikat har i gjenåpningsfasen vært i begrenset bruk for å gi lettelser og
    raskere gjenåpning i noen sammenhenger. Regjeringen har vurdert at innenlands bruk
    av koronasertifikat ikke lenger er formålstjenlig eller forholdsmessig i situasjonen ved en
    normal hverdag med økt beredskap, når en stor andel av befolkningen er beskyttet mot
    covid-19 gjennom vaksinasjon.
    Internasjonalt kan bruken av koronasertifikat komme til å fortsette. Regjeringen vil her
    følge med på utviklingen i EU. Tiltaket kan være aktuelt også på nasjonalt nivå ved en
    negativ utvikling av sykdomsbyrden innenlands, men må i så fall vurderes opp mot
    risiko og eventuell gevinst av tiltaket. Regjeringen er på vakt mot en utvikling med en
    varig todeling av befolkningen i immune og ikke-immune personer. Det kan åpne for
    diskriminering, stigmatisering og motstand mot myndighetenes håndtering av
    epidemien.
    10 Internasjonalt samarbeid
    En pandemi er en grensekryssende helsetrussel ingen land kan håndtere alene.
    Utviklingen i Norge avhenger av utviklingen i resten av verden og mange løsninger kan
    bare finnes ved samarbeid over landegrensene. Den nasjonale smittesituasjonen
    henger nøye sammen med hva som skjer utenfor våre grenser i våre naboland, i Europa
    og globalt. Vår håndtering og vårt handlingsrom påvirkes av hvilke tiltak andre land
    iverksetter. I Europa kan man nå spore optimisme. Utviklingen av EUs digitale
    koronasertifikater er et godt eksempel på at man raskt kan bli enig om en ordning som
    legger til rette for økt mobilitet under pandemien og samtidig forhindrer
    smittespredningen. Det er en styrke for Norge å være med på europeiske løsninger som
    dette.
    EU er vår nærmeste og viktigste samarbeidspartner, både i den løpende
    pandemihåndteringen og for å sikre vaksiner til befolkningen. Som en global aktør har
    EU samarbeidsrelasjoner og markedsmakt av stor betydning for fremtidig
    helseberedskap. EUs helsesamarbeid er i sterk utvikling, og regjeringen støtter EUs
    ambisjoner om et nært helsesamarbeid mellom landene i Europa. Regjeringen arbeide
    r
    24
    for norsk tilknytning til den europeiske helseunionen, inkludert den nye
    helseberedskapsmyndigheten HERA. Vi bidrar inn i arbeidet for å sikre at de nye
    beredskaps- og responskapasitetene blir en suksess. Norge er avhengig av tilknytning til
    den styrkede europeiske helseberedskapen både for å være best mulig forberedt på
    fremtidige helsekriser og for å håndtere denne pandemien.
    EU-samarbeidet skaper også muligheter for økt interregionalt samarbeid, som innen
    den nordlige delen av Europa. Selv om de nordiske landene har hatt ulik tilnærming til
    nasjonale tiltak, er samarbeidet like fullt preget av et tett og tillitsfullt samarbeid i alle
    ledd. For eksempel har de nordiske smitteverndirektørene og
    vaksinasjonsprogramansvarlige hatt regelmessige møter gjennom store deler av
    pandemien i tillegg til en rekke møtepunkter i EUs smittevernbyrå ECDC. Regjeringen
    jobber for et styrket samarbeid på helseberedskapsområdet gjennom Nordisk
    ministerråd, hvor Finland har tatt initiativ på statsministernivå. Videre har det vært et
    mål om at det nordiske samarbeidet skal sees i sammenheng og understøtte allerede
    pågående europeiske initiativer på helseberedskapsområdet. Det arbeides kontinuerlig
    med å skape konstruktive samarbeidsflater med andre aktuelle medlemsland i EU.
    Gjennom EUs mekanisme for sivil beredskap har Norge bl.a. samarbeidet med Tyskland
    for å skaffe smittevernutstyr til Namibia.
    EU åpner nå en større debatt om forsyningssikkerhet og strategisk autonomi på sentrale
    områder som er viktig for helseberedskapen, eksempelvis for legemidler og
    smittevernutstyr. Norge ønsker å være konstruktiv deltaker i denne samtalen. Som et
    lite land med en åpen økonomi, er Norge avhengig av internasjonalt samarbeid og især
    av europeiske løsninger. Flere ganger har vi opplevd utfordringer på grunn av
    eksportrestriksjoner og markedssvikt, som vi som et lite land ikke klarer å løse alene
    uten tilknytning til den økonomiske og politiske slagkraften som EU har. Verden har i
    dag ikke en produksjonskapasitet for å møte landenes etterspørsel etter vaksiner. Det
    har skapt uforutsigbarhet og usikkerhet knyttet til vaksineleveranser, og enkelte land
    har tatt i bruk eksportrestriksjoner. Både vi og de europeiske landene er sårbare for
    endringer i forsyningskjeder og avhengige av mer langsiktige løsninger for
    forsyningssikkerhet, men det er det europeiske fellesskapet som sitter med nøkkelen. Vi
    vil fortsatt prioritere aktiv deltakelse i globale og europeiske prosesser for håndtering av
    krisen slik at Norge, Europa og verden kan stå bedre rustet ved fremtidige helsekriser. Å
    støtte opp om et velfungerende multilateralt handelssystem er en viktig del av dette.
    Internasjonal innsats mot pandemien er viktig, også for Norge. Norge har over tid
    opparbeidet en sterk posisjon i globale helsespørsmål. Ved å dele vår kunnskap og
    investere i internasjonalt samarbeid, vil regjeringen bidra med en toneangivende

    25
    stemme i utformingen av fremtidig global helseberedskap. Verdens helseorganisasjon
    (WHO) vil fortsatt være sentral i dette arbeidet, og regjeringen vil derfor videreføre
    arbeidet for et sterkt og troverdig WHO som på en enda bedre måte kan lede og
    samordne det internasjonale arbeidet for å håndtere pandemien og fremtidige
    helsekriser.
    Verden har mye kunnskap om medisinske tiltak under pandemien, men etter halvannet
    år med inngripende tiltak verden over vet vi fortsatt for lite om effekter av ulike andre
    smitteverntiltak som skolestengning, innreisetiltak mv. – og hvilke sosiale og
    økonomiske kostnader disse tiltakene har. Regjeringen har derfor sammen med WHO
    tatt initiativ til å utvikle et rammeverk for forskning på denne type tiltak. Det er gjennom
    internasjonalt samarbeid vi har muligheten til å ivareta liv og helse bedre, og sammen
    har vi større sjanse til å lære og til å justere tiltakene riktig. Det etableres et senter på
    Folkehelseinstituttet for forskning på effekt av ikke-farmakologiske tiltak under en
    pandemi (WHO collaborating center).
    Globale tiltak for å bidra til at også land med svak helseberedskap kan håndtere krisen
    er viktig. Felles innsats og solidaritet gjennom internasjonalt samarbeid er avgjørende
    for å redusere smitteomfanget, og dermed risikoen også i våre egne nærområder.
    Pandemien er ikke over før det er global tilgang til vaksiner, diagnostikk og nødvendig
    utstyr. Norge vil fortsatt være en betydelig bidragsyter i dette arbeidet.
    Selv om vaksinasjonen i Norge og resten av Europa har kommet langt, vil store deler av
    verdens befolkning trolig forbli uvaksinert i lang tid framover. Foruten de katastrofale
    lokale effektene dette har i områder med lav vaksinasjonsdekning, vil dette også kunne
    ha indirekte negative konsekvenser for høyinntektsland som Norge. Lav global
    vaksinasjonsdekning vil påvirke økonomien i negativ retning ved redusert handel og
    reiseaktivitet. I tillegg vil det kunne øke risikoen for fremvekst av nye virusvarianter med
    andre immunologiske egenskaper enn de variantene som dominerer i dag.
    Det er betydelige forskjeller i vaksinasjonsdekning mellom rike land og de fattigere
    landene. Til tross for rekordrask vaksineutvikling har den globale tilgangen blitt hemmet
    av utilstrekkelig og fragmentert finansiering, eksportrestriksjoner og
    produksjonsproblemer hos sentrale vaksineprodusenter. Prognoser for global
    vaksinetilgang er usikre, og avhenger fortsatt av utviklingsprosesser og ikke-validerte
    produksjonslinjer. Det vil være vesentlig å sikre fortsatt oppskalering av global
    vaksineproduksjon gjennom finansiering og donasjon fra bilaterale innkjøpsavtaler. Det
    vil også være behov for støtte til implementeringen i lavinntektsland.
    26
    Det er behov for en betydelig oppskalert finansiering for fremtidig global
    helseberedskap, herunder bærekraftig, fleksibel og forutsigbar finansiering av Verdens
    helseorganisasjon. Dette er løftet fram i flere av de globale evalueringsrapportene som
    nå foreligger, blant annet fra det uavhengige panelet for pandemiberedskap og –
    respons, IPPPR og fra gjennomgangen av det internasjonale helsereglementets funksjon
    under pandemien. Hvordan de konkrete anbefalingene fra disse evalueringene nå følges
    opp vil ha varig betydning for den fremtidige globale helseberedskapen, og for Norges
    og andre lands evne til å møte neste pandemi.
    Det er behov for raskt å gjøre omfattende endringer i den globale helsearkitekturen for
    å kunne gjøre verden bedre forberedt for å kunne forebygge, oppdage, varsle og
    håndtere framtidige pandemier på en bedre måte. Den pågående koronapandemien
    har også blitt en pandemi av ulikhet mellom land. Gjennomgang av internasjonalt
    regelverk og avtaler som IHR, patentregelverket og avtaler om deling av biologisk
    materiale er en del av dette. Arbeidet med en mulig ny traktat for global
    pandemiberedskap er under utvikling inn mot en spesialsesjon for WHA i november
  1. Norge vil ta en aktiv rolle i å bringe dette arbeidet til konklusjoner og handling.
    11 Sammenhengen mellom strategi- og
    beredskapsplanen og andre relevante
    grunnlagsdokumenter
    Forberedelsene til og håndteringen av covid-19-pandemien har blant annet vært basert
    på følgende planer og regelverk:
    • Nasjonal helseberedskapsplan
    • Nasjonal strategi for beredskap mot hendelser med farlige stoffer og
    smittsomme sykdommer
    • Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer
    • Nasjonal beredskapsplan pandemisk influensa
    • Handlingsplan for et bedre smittevern
    • Smittevernloven med forskrifter, herunder forskrift om Meldingssystem for
    smittsomme sykdommer og forskrift om varsling av og tiltak ved alvorlige
    hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv.
    • Helseberedskapsloven
    • Folkehelseloven
    • Forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften)
    • Midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til
    folkehelsen
    27
    I tillegg har Koronakommisjonens rapport og Holden-gruppens samfunnsøkonomiske
    vurderinger blitt lagt til grunn for tidligere revisjoner av strateg- og beredskapsplaner.
    Strategi og beredskapsplanen må også ses i sammenheng med vaksinasjonsstrategien
    og Rundskriv I-7/20207 om kommunale smitteverntiltak.
    Samlet sett danner dette grunnlaget for regjeringens respons og håndtering av covid-19-
    pandemien. I tillegg kommer Kommunelegehåndboka8
    . Dette gir til sammen veiledning
    for kommunenes vurderinger, beslutninger og iverksettelse av tiltak.
    7 Rundskriv om kommunale smitteverntiltak
    8 Kommunelegehåndboka

    28
    Vedlegg – Ansvar for oversikt og tiltaksvurderinger i smittevernarbeidet
    Skjematisk oversikt over ansvar i smittevernarbeidet på lokalt og nasjonalt nivå.
    Trinn Beskrivelse Ansvar i kommune Ansvar i region, landsdel, land
    1 Overvåking,
    rapportering og
    deling av nødvendig
    informasjon
    Gjennom innsamling og analyse av en rekke data om atferd og sykdom er det mulig å følge
    trender og oppdage hendelser tidlig.
    Gjennom rapportering fra kommuner, statsforvaltere, regionale helseforetak,
    Legemiddelverket og andre sektorer (som f.eks. DSB og Politiets grensekontroll) etableres
    et helhetlig situasjonsbilde som gir grunnlag for å vurdere den epidemiologiske utviklingen
    i sammenheng med kapasitetsvurderinger og vurdering av behov for tiltak.
    Kommunen (§ 7-1) FHI (§ 7-9)
    Hdir (§ 7-10)
    2 Varsling og
    samarbeid
    Hendelser skal varsles til FHI slik at samarbeid kan starte mellom involverte kommuner og
    FHI.
    FHI skal gi Helsedirektoratet faglige råd, og umiddelbart varsle Helsedirektoratet om
    alvorlige utbrudd.
    Kommunen (§§ 2-3, 7-1) FHI (§§ 2-3, 7-9)
    Hdir (§ 7-10, MSIS-forskriften)
    3 Etterforskning Hendelser skal etterforskes for å beskrive detaljer og forstå årsaker. Kommunelegen (§ 7-2) FHI (§ 7-9)
    4 Risikovurdering Hendelser skal analyseres for å vurdere sannsynligheten for forverring og konsekvenser av
    dette.

    Kommunen (§ 7-1) FHI (§ 7-9)
    Hdir (§7-10)
    5 Tiltaksvurdering Det skal vurderes hvilke tiltak som bør iverksettes mot den vurderte trusselen, og hvilket
    nivå tiltak bør iverksettes på etter en helhetlig vurdering
    Kommunen (§ 7-1) FHI (§ 7-9)
    Hdir (§ 7-10)
    29
    6 Håndtering (tiltak) Tiltak iverksettes for å bringe hendelsen under kontroll samtidig som man kommuniserer
    med publikum om risikoen.
    Kommunen (§§ 7-1, 4-1)
    etter råd fra
    kommunelegen (§ 7-2)
    FHI (§ 7-9, MSIS § 3-3), Hdir (§§ 7-
    10, 4-1) etter råd fra FHI, og basert
    på en helhetlig og utvidet
    vurdering av situasjonsbildet
    7 Forskriftsfesting av
    nasjonale eller
    regionale tiltak
    Regjeringen ved Helse- og omsorgsdepartementet vedtar nødvendige endringer i covid19-forskriften.
  • Helse- og omsorgsdepartementet
    etter råd fra Hdir og FHI (§ 4-1
    andre ledd og Hdirs underordning
    av departementet)
    8 Oppfølging Etter justering eller gjeninnføring av tiltak må effekten vurderes gjennom overvåkingen, se
    ledd 1 over.
    Kommunelegen (§ 7-2) FHI (§ 7-9)
    Hdir (§7-10)
    9 Evaluering Etter hendelsen må håndteringen evalueres og resultatene rapporteres slik at andre
    kommuner kan lære.
    Kommunelegen (§ 7-2) FHI (§ 7-9)
    Hdir (§7-10)

Legg igjen en kommentar