NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk— Hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser.

10 Virkemidler knyttet til teknologiutvikling

10.1 Introduksjon

10.1.1 Teknologiutvikling på miljøfeltet: To typer markedssvikt

I klimameldingen understreker regjeringen at den vil styrke forskning og utvikling av miljøvennlige energiteknologier inklusive energisparetiltak og fangst og lagring av CO2 . Regjeringen begrunner satsningen med at Norge som en rik energinasjon har et særlig ansvar for å utvikle nye teknologier som kan redusere utslippene av klimagasser. Behovet for teknologiutvikling blir ofte framhevet i forbindelse med klimaproblemet. IPCC (2008), Stern (2006) og det norske Lavutslippsutvalget (2006) understreket alle teknologiutvikling som helt sentralt når det gjelder å oppnå vesentlige reduksjoner i utslippene av klimagasser.

Teknologiutvikling er også aktuelt når det gjelder miljøgifter og bevaring av biologisk mangfold. I det første tilfellet dreier det seg gjerne om å utvikle erstatningsstoffer som er mindre skadelige for miljøet, mens i det andre tilfellet er det behov for å utvikle mer skånsomme metoder for høsting av naturressurser samt metoder for å unngå spredning av fremmede arter i norsk fauna og flora. 1 Mye av det som dekkes i dette kapitlet har derfor relevans for alle miljøproblemene som er omtalt i denne rapporten, selv om det ofte er teknologier knyttet til løsningen på klimaproblemet som blir brukt som eksempler.

I dette kapitlet diskuterer vi omfanget og innretningen av offentlig støtte til teknologiutvikling på miljøfeltet. Dette er et vanskelig politikkområde siden vi har å gjøre med to typer av markedssvikt samtidig. På den ene siden har vi den negative miljøeksternaliteten, og på den andre siden har vi den positive kunnskapseksternaliteten som følger av all forskning og utvikling. Det er derfor hensiktsmessig å skille mellom to situasjoner: A) den eksisterende miljøpolitikken internaliserer den negative miljøeksternaliteten fullstendig, dvs. markedssvikten mht. miljøet er tatt vare på av miljøpolitikken og B) den eksisterende miljøpolitikken er uttilstrekkelig, dvs. den negative miljøeksternaliteten er ikke fullt ut internalisert.

Med dette utgangspunktet stiller vi følgende spørsmål:

  1. Bør støttemidlene styres mot miljøvennlig innovasjoner, eller bør alle typer innovasjoner ha lik mulighet til å få offentlig støtte?
  2. Hvordan bør myndighetene fremme teknologiutvikling innenfor miljøfeltet på en best mulig måte?

10.1.2 Innovasjonsprosessen

I litteraturen om forskning og utvikling er det vanlig å skille mellom prosessinnovasjon og produktinnovasjon. En prosessinnovasjon kan f.eks. være en bedre metode for å fange inn CO2 fra gasskraftverk, mens produktinnovasjon kan være nye og mindre miljøfiendtlige kjemikalier som erstatter eldre og skadelige stoffer. I begge tilfeller illustreres innovasjonsprosessen gjerne som en bevegelse gjennom ulike stadier: I) konseptutvikling med sikte på teknologiske gjennombrudd, II) foredling og optimalisering av noen utvalgte teknologier og III) spredning av den nye teknologien i markedet jf. figur 10.1.

Figur 10.1 Innovasjonsprosessen
Figur 10.1 Innovasjonsprosessen

I den første fasen begynner man gjerne med mange, til dels konkurrerende, ideer. Etter hvert som ideene gjennomgår laboratorietesting og oppskalering til demonstrasjonsanlegg, faller de minst hensiktsmessige ideene fra. Dette er viktig del av kunnskapsgenereringen, dvs. lærdom om hva som ikke virker. I den neste fasen skjer det en foredling og optimalisering av de valgte teknologiene. Dette kan til dels skje i laboratoriet og i demonstrasjonsanlegg, men også i fullskalaanlegg etter det første møtet med markedet. Alle aspekter ved en ny teknologi kan ikke testes ut i en laboratorie- eller demonstrasjonssituasjon, og en del teknologier vil derfor også falle fra i denne fasen. Samtidig vil de mest lovende teknologiene stadig forbedres gjennom oppsamling av erfaring, og etter hvert kunne konkurrere på like fot med etablerte teknologier i markedet. De går da inn i spredningsfasen som kjennetegnes av at de nye teknologiene tar en økende markedsandel.

Denne modellen passer også til innovasjoner innenfor miljøfeltet. Det er miljøpolitikken som skaper markeder for miljøteknologiene, dvs. såkalt «market pull». Effektene av miljøpolitikken er åpenbar i spredningsfasen hvor det nettopp er miljøpolitikken som gjør de nye, mer miljøvennlige teknologiene konkurransedyktige, men miljøpolitikken er også en forutsetning for at investorer skal finne det interessant å utvikle helt nye, mer miljøvennlige teknologier. Prising av utslipp gjennom skatter eller omsettbare kvoter vil sikre en kontinuerlig etterspørsel for nye og renere teknologier uten at myndighetene gjør annet enn eventuelt å justere skatten eller den samlede kvotetildelingen. Så lenge en bedrift har utslipp og må betale for det, vil den være interessert i ny teknologi som kan redusere kostnadene ved utslipp. 2

Det kan også være en oppgave for det offentlige å sørge for at nok ideer både kommer inn og føres gjennom de ulike stadiene i prosessen. Dette kalles gjerne «technology push» eller en aktiv teknologiutviklingspolitikk. I avsnitt 10.2 går vi igjennom de mest kjente teoriargumentene for å føre en aktiv teknologiutviklingspolitikk. Videre diskuterer vi i avsnitt 10.3 om det finnes spesielle forhold som gjør at en aktiv politikk er viktigere for miljørettet forskning enn annen forskning. Vi skiller som nevnt mellom tilfellet hvor miljøpolitikken fullstendig internaliserer miljøeksternaliteten, og tilfellet hvor miljøpolitikken er utilstrekkelig. I avsnitt 10.4 tar vi opp hvordan en aktiv politikk bør føres. I avsnitt 10.5 ser vi kort på såkalte siste-utvei-teknologier, og i avsnitt 10.6 konkluderer vi og oppsummerer våre hovedanbefalinger.

10.2 Generelle argumenter for en aktiv teknologiutviklingspolitikk

Ulike typer av positive eksterne virkninger knyttet til kunnskapsakkumulasjon er det vanligste argumentet for at det offentlige bør støtte FoU. Samtidig må det understrekes at dette er et generelt argument som gjelder all FoU, og ikke bare FoU knyttet til miljøvennlige teknologier (se f.eks. Hægeland og Mjøen, 2000). I økonomisk politikk er det videre i hovedsak to strategier for å ta hensyn til de positive eksterne virkningene. Den første er offentlig finansiering av FoU. Det gjøres i hovedsak gjennom offentlig FoU på universiteter og i forskningsinstitutter, eller gjennom offentlig subsidiering av privat FoU (i Norge for eksempel gjennom SkatteFUNN). Den andre hovedstrategien for teknologiutvikling er gjennom patenter. Ved patentering etableres eiendomsrett til kommersiell utnytting av en teknologi i en gitt periode.

10.2.1 Mangler ved patentsystemet

Teknologi er ofte kostbart å utvikle, men billig å ta i bruk. Nye medikamenter, sikkerhetsutstyr i biler eller lagringskapasitet i datamaskiner er eksempler på dette. Når teknologien er kjent og veletablert, er den ofte enkel å kopiere. Etter at oppdagelser er gjort, kan det være vanskelig å prise nye varer slik at kostnadene til utviklingen av de nye teknologiene dekkes inn. Dette illustrerer et viktig forhold ved teknologiutvikling. Hvis produsentene av teknologi ikke får kompensert sine utgifter, kan de privatøkonomiske incentivene for teknologiutvikling være for små.

For å sikre at private har incentiver til å drive både FoU og å støtte nye produkter i spredningsfasen, har de fleste land et veletablert patentsystem, jf. boks 10.1. Patentsystemet sikrer innovatøren en enerett til å selge sin oppfinnelse, slik at hun kan få dekket sine utgifter. Patentbeskyttelse kan likevel gi utilstrekkelige incentiver til teknologiutvikling. Den første grunnen er at patentsystemet ikke gir en perfekt beskyttelse. Ethvert patent har en begrenset levetid, og etter en viss tid blir det mulig for alle å basere sitt produkt eller sin tjeneste på den nye teknologien. Den andre grunnen er at profitten til innehaveren av patentet er lavere enn det totale samfunnsmessige overskuddet av innovasjonen. Det gjelder selv om patentet var evigvarende. Det kan dermed finnes teknologier som det ikke er privatøkonomisk lønnsomt å utvikle, men som er lønnsomme fra samfunnets ståsted (se boks 10.1 om patenter for en nærmere forklaring).

Patentsystemet har enda en innbygget svakhet. Siden det innebærer et monopol på den nye teknologien, vil spredning av den nye teknologien være lavere enn ønskelig, dvs. flere kunne med fordel brukt den nye teknologien, men blir forhindret fra det pga. monopolprisingen. Fenomenet er velkjent når det gjelder spredning av nye medisiner som ofte prises til langt over kostnaden ved å produsere medisinen for å dekke inn utviklingskostnadene til farmasiselskapet (se boks 10.1 om patenter for en nærmere forklaring).

Boks 10.1 Patenter

Et patent gir innehaveren enerett til kommersiell utnytting av en beskrevet teknologi for en (potensiell) gitt periode. For at en oppfinnelse skal være patenterbar, må den være ny og kommersialiserbar. Fordi patenter gir enerett til kommersiell utnytting, etableres en monopolsituasjon for patentinnehaveren.

Figur 10.2 
Figur 10.2

Dette representerer en avveining for samfunnet. Gjennom etablering av monopolet kan patentinnehaveren tjene monopolprofitt. Det kan bidra til å dekke kostnadene ved teknologiutvikling. Men monopolprofitt bidrar også til samfunnsmessig tap fordi monopolisten reduserer omsatt mengde for å øke prisen. Dette illustreres i figur 1. Der introduseres en ny vare som produseres med en konstant grensekostnad, c. Uten patentering kan produsert og omsatt mengde være q*. Det totale samfunnsmessige overskuddet fra produksjonen blir m++l. Dette er konsumentoverskuddet når prisene er lik grensekostnadene. Når det er monopol, blir produsert og omsatt mengde q’. Det totale samfunnsmessige overskuddet reduseres fra m++l til m+ . Det blir et samfunnsmessig tap tilsvarende arealet l. Dette tapet oppstår fordi omsatt mengde reduseres til q’ og prisen økes til p’.

Dessuten er endringen til monopol forbundet med overføring av fra konsumentoverskudd til profitt for monopolisten. Innføring av monopol fører med andre ord både til samfunnsmessig tap og til omfordeling fra konsumenter til monopolisten. Men som teknologipolitikk er overføringen av overskudd fra konsumenter til produsenter selve hensikten: Området representerer et overskudd for teknologiprodusenten som gir incentiv til å investere i forskning og utvikling. Figuren over viser situasjonen i enkeltperioder med patentbeskyttelse. Patentbeskyttelse er bare tilgjengelig for et potensielt gitt antall perioder (opp til 20 år, men med fornyelse etter bestemte perioder) slik at profittoverskudd vil være en diskontert sum over de periodene det gis beskyttelse.

For miljøteknologi kan adekvat miljøpolitikk gjennom kvoter eller avgifter bidra til at det etableres en etterspørselskurve for miljøvennlig teknologi (for eksempel bilmotorer med lave utslippsnivå). Med patentmuligheter for slik teknologi kan det derfor være gode incentiver for å drive FoU for lavutslippsmotorer. Siden mange miljøproblemer er globale, er det også klart at det er behov for internasjonal miljøpolitikk. Med kvoter og avgifter i mange land, samt patentinstitusjoner i mange land vil etterspørselskurven i figuren skifte opp og ut i diagrammet. Teknologien vil kunne betjene etterspørselen i mange land når den kan patenteres i disse landene. Det kan være verdt å merke seg at resonnementet om at etterspørselskurven vil skifte opp og ut på grunn av tilsvarende mekanismer i flere land, avhenger både av adekvat miljøpolitikk i landene og av beskyttelse av intellektuell eiendomsrett i de samme landene. Uten miljøpolitikk er utslipp gratis. Da er det ingen etterspørsel etter miljøteknologi. Uten beskyttelse av intellektuell eiendomsrett står produsenter fritt til å ta i bruk teknologi som er utviklet andre steder, uten å betale kompensasjon. Da vil etterspørselskurven som monopolisten møter i markedet være forskjellig fra den som er illustrert i figuren. Andre produsenter kan kopiere teknologien og tilby den til lavere pris enn det monopolisten ville ønsket. 3

10.2.2 Positive kunnskapseksternaliteter på forskningsstadiet

Når et privat firma investerer i forskning for å utvikle en ny prosess, genereres det ny kunnskap. Den nye kunnskapen vil ofte være til nytte også for andre bedrifter. For eksempel kan andre bedrifter observere nye produkter eller nye produksjonsprosesser, og slik ta i bruk den nye kunnskapen for ytterligere å forbedre sine produkter eller produksjonsprosesser. Dette omtales ofte som «spin-offs», og skjer gjerne på uventede områder. Denne utilsiktete kunnskapsoverføringen er en separat grunn til at den samfunnsøkonomiske verdien av innovasjon gjerne overstiger innovatørens verdi av innovasjonen.

Kunnskapsoverføring mellom bedrifter og FoU-miljøer vil skje uavhengig av om innovasjoner kan patenteres eller ikke. På den annen side vil privat sektor bare påta seg FoU-investeringer dersom det er forventninger om framtidig profitt, dvs. den nye kunnskapen kan materialiseres i et produkt og selges til en pris som dekker mer enn produksjonskostnadene. I den grad det er vanskelig å beskytte nye prosesser og produkter med et patent vil FoU-investeringer helt eller delvis kunne utebli. Problemet med for lav kunnskapsproduksjon er derfor større på områder hvor det er spesielt vanskelig å patentere nyvinninger.

10.2.3 Positive læringseksternaliteter i spredningsstadiet

Selv om et forskningsprosjekt har vært vellykket i den forstand at det har resultert i et velfungerende nytt produkt, er det ikke gitt at det nye produktet lykkes i markedet. Kostnadene er ofte for høye slik at produktet må selges til en pris som innebærer underskudd. Produktet kan likevel være samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis kostnadene kan forventes å falle etter hvert som produktet tas i bruk (se boks 10.2 om læringskurver). På den annen side vil privat sektor bare påta seg å støtte produktet i introduksjonsfasen dersom det er mulig å tjene inn underskuddet fra introduksjonsfasen gjennom å ta en pris som overstiger kostnadene i framtiden. Dette fordrer også en viss grad av monopolmakt, og vil kunne være vanskelig hvis læringen i spredningsfasen blir fritt tilgjengelig for andre potensielle konkurrenter. Kostnadsreduksjoner som skyldes læring kan dessuten være vanskelig å patentere.

Læring kan føre til såkalt «teknologisk inne­låsing». Ved teknologisk innelåsing tenker man seg at det finnes flere mulige utviklingsbaner som samfunnet kan følge, og at tilfeldige historiske hendelser har avgjort hvilken bane samfunnet faktisk har fulgt. Videre tenker man seg at den realiserte utviklingsbanen innebærer lavere velferd enn én eller flere av de urealiserte utviklingsbanene. Ingen av disse banene blir likevel realisert fordi den eksisterende energi- og miljøpolitikken ikke gir tilstrekkelig incentiv til å vippe utviklingen over i en gunstigere bane.

Boks 10.2 Om læringskurver

Teknologiutvikling blir ofte framhevet som løsningen på klimaproblemet. Samtidig hevder mange at ser vi for ensidig på kostnadseffektivitet, så vil ikke «nødvendig» teknologiutvikling skje. Dette synet kan illustreres med følgende enkle modell: Anta at det finnes en forurensende teknologi som kan selges til prisen P når utslippene er ilagt en CO2 avgift eller kvoteplikt. Anta videre at det finnes en ny ikke-forurensende teknologi som i dag har en kostnad per enhet som er større enn P, og at disse kostnadene kan tenkes å falle dersom teknologien tas i bruk og man høster erfaringer.

Figur 10.3 «Læringskurve-modellen»
Figur 10.3 «Læringskurve-modellen»

Den fallende kurven angir enhetskostnadene C som funksjon av akkumulert kvantum Q. D er punktet hvor teknologien blir konkurransedyktig til prisen P, og Q* er det akkumulerte salget av teknologien på et framtidig tidspunkt t. Området A kalles ofte læringsinvesteringen, mens framtidig, potensiell gevinst er angitt ved området B. Det er lett å se at en nødvendig betingelse for at det skal lønne seg å investere i læringen, er at området A er mindre enn området B.

De som argumenterer for at hensynet til kostnadseffektivitet ikke vil gi tilstrekkelig teknologiutvikling, baserer seg gjerne på at det er umulig å forhindre at andre bedrifter får tilgang til læringsgevinster. For den enkelte bedrift vil det dermed være fordelaktig å vente med å etablere seg til man ser at teknologien er blitt konkurransedyktig. Når punktet D er nådd, vil nye etableringer komme inntil markedsprisen er lik teknologiens kostnad, og hver enkelt bedrift mottar null i profitt. Prisen vil altså bevege seg langs læringskurven, og området B vil forsvinne. Med slike framtidsutsikter vil ingen bedrift ønske å påta seg læringsinvesteringen, A, og den nye teknologien vil aldri komme inn i markedet. Dette er et argument for at myndighetene bør dekke hele eller deler av A. Det er imidlertid mange fallgruver ved dette tilsynelatende opplagte resonnementet:

  1. Dersom ikke læringsgevinster er fritt tilgjengelige, vil markedet kunne utvikle seg til et monopol (oligopol). I slike situasjoner vil en bedrift kunne gå med underskudd i en overgangsperiode. Det gjør støtte mindre nødvendig.
  2. Læringskurver er sterkt forenklede modeller av innovasjonsprosesser, og de har en tendens til å overvurdere innovasjonspotensialet (se Nordhaus, 2008 og Greaker og Sagen, 2008).
  3. Myndighetene kjenner ikke læringspotensialet på forhånd, og A kan godt være større enn B. Bedriftene som er interessert i støtte, vil tvert imot hevde at det motsatte er tilfelle.

10.2.4 Nettverkseksternaliteter

Det er mulig at produkter som både er konkurransedyktige på pris, og har en eller annen kvalitetsfordel, ikke slår an i markedet. Dette kan skyldes såkalte nettverkseksternaliteter. Med nettverkseksternaliteter menes det at en konsument har nytte av at andre konsumenter bruker samme type teknologi, og at en konsument ikke tar inn over seg at nytten til andre konsumenter påvirkes av ens eget valg av teknologi. For eksempel vil antallet bensinstasjoner øke jo flere bensinbiler som er i bruk. Flere stasjoner gjør valgfriheten større, og priskonkurransen mellom stasjonene senker prisen på bensin. Dermed er konsumentens nytte av en bensinbil knyttet til hvor mange andre konsumenter som også har bensinbiler.

Nettverkseksternaliteter kan på samme måte som læring føre til teknologisk innelåsning. Et eksempel kan være såkalte plug-in-hybridbiler. Dette er biler som over kortere strekninger går kun på batteridrift, men som på lengre strekninger får hjelp av en forbrenningsmotor slik at rekkevidden til tradisjonelle biler opprettholdes. For konsumentene vil slike biler antakelig være lite interessante dersom man ikke har enkel adgang til ladestasjoner. På den annen side vil få elprodusenter være interessert i å investere i ladestasjoner dersom det finnes få plug-in-hybridbiler. I en overgangsfase kan dermed myndighetene ha en rolle både for å koordinere at alle typer plug-in-hybridbiler får samme system for ladning, og for å sikre at et visst tilbud av ladestasjoner etableres. Av samme årsaker kan myndigheten ha en rolle i å koordinere transportsystemer for CO2 i forbindelse med karboninnfanging og lagring.

Forskning peker på at det er svært vanskelig å basere politikk på eksistensen av teknologisk innelåsing (se David, 2001 og Greaker og Heggedahl, 2007). Siden nettverkseksternaliteter gjenspeiler koordineringsproblemer, bør all offentlig inngripen i markedet uansett være midlertidig.

En annen mulig grunn til at tilsynelatende vellykkede, nye produkter ikke slår an i markedet er såkalte kognitive kostnader eller begrenset rasjonalitet hos beslutningstakerne, se omtale i avsnitt 9.4. Dette kan gi situasjoner som har likhetstrekk med teknologisk innelåsing.

De ulike kildene til markedssvikt er ellers mer utførlig behandlet i vedlegget «Teknologiutvikling, klima og virkemiddelbruk».

10.3 Argumenter for en aktiv teknologiutviklingspolitikk på miljøfeltet

10.3.1 Miljøeksternaliteten er fullstendig internalisert

Vi har diskutert fire grunner til å føre en aktiv teknologiutviklingspolitikk:

  • Mangler ved patentsystemet
  • Forskning er også til fordel for andre enn dem som betaler for forskningen
  • I spredningsfasen foregår det læring som også mange aktører tjener på
  • Nettverkseksternaliteter kan forhindre at vellykkede produkter lykkes i markedet

Så lenge miljøeksternaliteten er fullstendig internalisert, vil «market pull»-mekanismen virke på samme måte som den gjør i andre markeder for nye teknologier. Utvalget kjenner ikke til forskning som viser at de ulike typene av markedssvikt som er forklart i i avsnitt 10.2.1 til 10.2.4, er systematisk større på miljøfeltet enn på andre teknologiintensive områder. For eksempel er det påvist sterke læringseffekter innenfor mange fornybare energiteknologier (se avsnitt 10.2.3), men det gjelder også komponenter til datamaskiner, flatskjermer, digitale fotoapparater osv. Som for andre teknologier bør en aktiv teknologiutviklingspolitikk for miljøteknologier derfor vurderes fra sak til sak.

Det er grunn til å tro at prising av utslipp enten etablert ved et kvotemarked eller ved en skatt gir sterkere incentiver til teknologiutvikling enn standarder, påbud og forbud (se Jaffe m.fl. 2002). En miljøpolitikk som er basert på standarder, påbud eller forbud vil derfor kunne gi for lave incentiver til teknologiutvikling selv om miljøpolitikken er dosert riktig.

10.3.2 Miljøeksternaliteten er ufullstendig internalisert

Ved globale miljøproblemer er det behov for en internasjonal miljøpolitikk. Med kvoter og avgifter i mange land vil etterspørselen etter ny miljøteknologi øke, og dermed incentivet til å drive teknologiutvikling øke. Dersom flere land ikke har en god miljøpolitikk, kan på den annen side etterspørselen etter miljøteknologi være lavere enn ønskelig fra et globalt synspunkt. Når miljøpolitikken i flere land er utilstrekkelig, vil etterspørselen etter miljøteknologi ikke avspeile verdens felles behov for slik teknologi. Dermed vil «market pull»-mekanismen virke svakere enn i tilfellet med full internalisering av miljøeksternaliteten. Dette vil påvirke alle leddene i teknologiutviklingsprosessen:

  • Antall nye ideer det forskes på vil være for lavt, og dermed vil kunnskapsproduksjonen også være for lav.
  • Etterspørselen etter ideene som overlever den første fasen vil være for lav, og dermed vil tempoet på læringen være lavere enn ønskelig.
  • Spredningen av teknologien vil også gå saktere, noe som også vil forsinke læringen.
  • Graden av markedssvikt blir derfor større når miljøeksternaliteten er ufullstendig internalisert. Dermed utgjør i) beslutningen om at Norge skal bidra til å løse klimautfordringen utover det å kun oppfylle Kyoto-avtalen og ii) mangelfull internasjonal miljøpolitikk på klimafeltet til sammen et argument for at det offentlige bør støtte klimavennlig teknologiutvikling mer enn annen teknologiutvikling. Siden teknologiutviklingspolitikken skal bidra til å løse klimautfordringen, bør den rettes mot teknologiløsninger som kan føre til betydelige utslippsreduksjoner globalt, ikke bare nasjonalt.

10.3.3 Næringspolitikk

Ofte brukes det næringspolitiske argumenter for støtte til utvikling av miljøteknologi. Enkelte hevder at politikk for å støtte utvikling av miljøteknologi kan være en vinn-vinn politikk som både bidrar til å løse miljøproblemer, og som bidrar til næringsutvikling. Det er to måter å forstå dette argumentet på.

Den såkalte Porter-hypotesen tar utgangspunkt i den forurensende industrien selv, og hevder at denne vil bli mer konkurransedyktig dersom myndighetene våger å føre en mer ambisiøs miljøpolitikk enn resten av verden. Forskningen på dette feltet gir ingen entydig konklusjon (se f.eks. Brännlund, 2007 for en oversikt). Hypotesen har dessuten ikke vært knyttet til offentlig støtte av teknologisk utvikling innenfor miljøfeltet. Porter selv (se Porter, 1991, og Porter og Linde, 1995) har i hovedsak vært opptatt av miljøpolitikkens betydning for bedriftenes konkurranseevne, og ikke av teknologipolitikken på miljøfeltet.

Den andre måten å forstå argumentet om næringsutvikling på er at gjennom en ambisiøs miljøpolitikk som også omfatter offentlig støtte av teknologiutvikling, vil det kunne vokse fram nye industrier som eksporterer avansert miljøteknologi til resten av verden. Et eksempel som trekkes fram er at Danmark har ført en aktiv politikk overfor vindmøller, og har samtidig blitt en verdensledende eksportør av vindmøller. Det er også flere eksempler fra Norge (se boks 10.3). På den annen side kommer den nye verdiskapingen innenfor miljøfeltet høyst sannsynlig i stedet for annen verdiskaping. Videre kan det tenkes at verdiskapingen vi går glipp av ville ha vært minst like høy, siden de nye miljøbedriftene er avhengig av enten offentlig støtte eller en aktiv miljøpolitikk. I en analyse av den danske vindmøllestøtten konkluderer det Økonomiske råd i Danmark med at støtten til den danske vindmølleindustrien ikke kunne forsvares ut fra næringspolitiske argumenter (Jespersen, 2002). 4 Dette sammenfaller for øvrig med standard handelsteori som konkluder med at eksportsubsidier normalt ikke fremmer velferden.

Den strategiske handelsteorien åpner for at offentlig støtte til eksportbedrifter kan være velferdsframmende i visse tilfeller. 5 Litteraturen om strategisk handelsteori framhever ellers en rekke problemer med en aktiv offentlig næringspolitikk (Norman, 1993). Myndighetene mangler ofte viktig informasjon om markedene som de mulige støttemottakerne opererer i, f.eks. typen av konkurranse. Siden bedriftene uansett har fordel av å få støtte, kan de forsøke å fordreie fakta om konkurranseforholdene i sin favør.

Utvalget advarer mot å bruke næringspolitiske argumenter for støtte til miljøteknologi. Støtte til teknologiutvikling kan være god næringspolitikk. Det gjelder både for miljøteknologi og for annen teknologi. Utvalget mener at særskilt støtte til utvikling av miljøteknologi bør begrunnes med miljøhensyn og ikke være del av næringspolitikken.

Boks 10.3 Boks om utvikling av norsk miljøteknologi: Noen eksempler

Generelt vil enhver tilstramming av miljøpolitikken føre til at ressurser, dvs. arbeidskraft og kapital, overføres til miljøfeltet fra andre områder i samfunnet. Som følge av miljøpolitikken oppstår det dermed bl.a. nye bedrifter som skal løse miljøproblemene gjennom å tilby ulike former for rensetekno­logi.

Generelt har norsk industri utviklet effektiv miljøteknologi på områder der Norge har hatt særlige for­trinn og myndighetene tidlig stilte strenge miljøkrav. Disse teknologiene er også tatt i bruk interna­sjo­nalt, ikke bare i Europa og Nord-Amerika, men for eksempel i aluminiumsindustri, ferro­legerings­industri, sement­indu­stri og produk­sjon av kunstgjødsel i Kina, og i aluminiumsindustri også i bl.a. annet India og Russland. Noen eksempler av betydning for klimagasser, miljøgifter og biologisk mangfold kan være:

– Utslipp av klimagassen lystgass (N2 O) fra produksjon av salpetersyre til kunstgjødsel i Norge og Europa er kraftig redusert ved bruk av norsk­utviklet teknologi, som også selges inter­nasjonalt, bl.a. til CDM-prosjekter i Kina.

– Høye og økende utslipp av VOC (flyktige organiske forbindelser, «oljedamp»), særlig fra bøyelasting til skip fra petro­leumsproduksjonen på sokkelen, har lenge vært en utfordring for Norges oppfølging av Gøte­borg-protokollen. Fra 2001 til 2008 ble norske VOC-utslipp mer enn halvert (ned 57 pst.), hvor 80 pst. av reduksjonene kom på sokkelen, etter at det er utviklet og tatt i bruk flere teknologier for oppsam­ling og utnytting av disse gassene, et område der Norge er i front internasjonalt. VOC-gasser omdannes raskt til CO2 i atmosfæren og regnes med i et lands CO2 -utslipp. Dette har dermed også bidratt til reduksjon av norske klimagassutslipp.

– Det er utviklet erstatningsstoffer for bunnstoffet TBT (tributyltinn) til skip, som viste seg å gi alvorlige skader på flere marine organismer, og nå er forbudt etter flere internasjo­nale avtaler (EU, OSPAR, IMO-konvensjon fra 2001, trådt i kraft 2008). En norsk produsent av skips­maling har tatt en ledende rolle på verdens­markedet på dette området.

– Rensekrav for kvikksølv til norske smelteverk førte til utvikling (ved NorZinc i Odda, 1966-72) av en egen renseteknologi, Boliden-Norzinc-metoden. Patentet er nå eid av finske Outo­kumpu, og tekno­logien brukes for å rense kvikksølv i de aller fleste (over 40) av verdens sinksmelteverk.

– Forbud mot impregneringsstoffer med kulltjærekreosot og CCA (kobber, krom og arsen) har ført til utvikling av alternative prosesser og produkter, også av flere miljøer og bedrifter i Norge. Blant annet har en norsk bedrift utviklet impregneringsstoffer både for furu og for løvtre, som også gir alter­nativ til harde tropiske treslag som kan være overbeskattet, jf. også hensynet til biologisk mangfold.

Om utvikling av miljøteknologi også kan bidra til økt verdiskaping er et åpent spørsmål. Disse bedriftene har antakelig kommet istedenfor andre bedrifter. For at eksemplene skal være vinn-vinn situasjoner, må det kunne påvises at samlet verdiskapning (ikke inkludert miljø­gevinst­en) er høyere med miljø- og teknologipolitikken, enn den ville ha vært uten.

10.4 Offentlige virkemidler for å fremme innovasjon

Støtte av teknologiutvikling innenfor miljøfeltet kan skje på mange måter, og vi har valgt å gruppere disse på følgende måte:

  • Staten kan selv drive FoU samt på ulike måter subsidiere private FoU-prosjekter, dvs. forskning, utvikling og demonstrasjon av nye teknologier.
  • Staten kan subsidiere investeringer og bruk av spesifikke miljøvennlig teknologier slik at disse teknologiene blir introdusert i markedet til tross for at teknologiene i dag ikke er konkurransedyktige.
  • Staten kan bidra til at nye, miljøvennlige teknologier får innpass i markedet gjennom standarder og påbud eller gjennom forbud mot gamle og mer miljøfiendtlige teknologier.
  • På klimafeltet kan staten sette mål om utslippsreduksjoner som er strengere enn dagens internasjonale avtaler tilsier, for på denne måten å gjøre det norske markedet for klimavennlige teknologier mer lønnsomt.

10.4.1 Subsidiering av FoU og demonstrasjon

Offentlig subsidiering av FoU øker både sannsynligheten for teknologiske gjennombrudd og bidrar til videreforedling av umodne teknologier. Støtte til demonstrasjon fører først og fremst til at de spesifikke løsningene teknologien baseres på kan optimaliseres før teknologien settes i produksjon. Gjennom å demonstrere teknologien i en mindre skala får man også en teknisk verifikasjon av teknologien som kan være nødvendig for å motivere privat sektor til å satse på den, jf. også boks 10.4.

Forskning gjennomført i det offentliges regi kan i prinsippet omgå et av hovedproblemene med patenter: Teknologiutvikling betales av det offentlige og gjøres allment tilgjengelig når den er utviklet. Da forsvinner det omtalte effektivitetstapet ved monopolprising (se boks 10.1 om patenter). Ofte er likevel offentlig finansiert teknologiutvikling av forskjellig karakter fra kommersiell teknologiutvikling. Den har gjerne et klarere preg av grunnforskning, og danner dermed ofte grunnlaget for senere kommersiell og spisset teknologiutvikling. Offentlig finansiert forskning er derfor ikke et alternativ til den typen forskning som drives for kommersielle formål for å løse klart definerte problemer. 6

Fordi privatdrevet forskning i mange sammenhenger lettere kan spisses mot definerte problemstilinger, har Norge flere ordninger som subsidierer privat forskning, se boks 10.5 om norske støtteordninger. I litteraturen finnes det også beskrivelser av alternative måter å støtte teknologiutvikling på. En type samarbeid mellom det private og det offentlige er at det offentlige utlover pengepremier for teknologiske gjennombrudd. Når forskning er vellykket, gjøres resultatene tilgjengelige for alle, mens forskerne betales en kompensasjon. Slike premier kan enten være rettet mot klart definerte problemer, eller de kan utbetales når forskningsresultater viser seg å være nyttige etter at de foreligger. For utvikling av fellesgoder, for eksempel til forsvarsformål i USA, har denne typen finansiering vært ganske vanlig.

To dilemmaer i forskningspolitikken er bredden på satsingen og internasjonal arbeidsdeling. Fordi det ofte kan være vanskelig å vite hvilke teknologispor som leder fram, kan det ut fra argumentet om risikospredning være riktig med en bred satsing. Da kan myndighetene få testet ut ulike alternativer slik at flere muligheter blir belyst. På den annen side vil det være større muligheter for å lykkes på ett felt dersom det satses mye på dette feltet. For miljøteknologi som for annen teknologi, er det derfor ikke mulig å konkludere generelt om dette. Tilsvarende er det et dilemma om Norge bør satse på områder som ikke dekkes av andre lands forskningsmiljøer, eller om Norge bør ta del i internasjonalt forskningssamarbeid som fokuserer på noen utvalgte teknologier. Igjen er det vanskelig å konkludere generelt. I noen situasjoner kan norske forskningsmiljøer være unike i verden, og på egen hånd komme fram til løsninger som også resten av verden får nytte av (se boks 10.3). I andre sammenhenger kan norsk forskning utgjøre et viktig bidrag til et internasjonalt forskningsmiljø, og øke sannsynligheten for et teknologisk gjennombrudd.

Boks 10.4 Teknologisenter Mongstad (TCM)

Byggingen av Teknologisenter Mongstad (TCM) starter sommeren 2009. Senterets formål er uttesting av teknologi og utstyr for fangst av CO2 med hovedfokus på demonstrasjon og oppskalering av teknologier og reduksjon av kostnader og risiko. Senteret eies av Gassnova SF, A/S Norske Shell og StatoilHydro ASA.

Det er valgt å fokusere på såkalt post-combustion i TCM. Dette er én av tre hovedmetoder for fangst av CO2 fra kraftverk. Figuren viser de tre metodene for CO2 -fangst. CO2 -fangst dreier seg om separasjon av CO2 fra en gassblanding. I post-combustion separeres CO2 fra røkgass fra forbenningsprosessen i kraftverket. I pre-combustion separeres CO2 fra brenslet før forbrenningen skjer i kraftverket, ved at energien i brenslet overføres til hydrogen, og dette benyttes som brensel i kraftverket. Den tredje metoden er oxy-combustion, hvor forbrenning skjer med tilnærmet ren oksygengass i motsetning til med luft i de to andre metodene. Dette innebærer at røkgassen fra kraftverket ideelt sett er tilnærmet ren CO2 ved at nitrogen (N2 ) fra lufta ikke blander seg i røkgassen.

Grunnen til at post-combustion er valgt som metode på Mongstad, er at de fleste oppfatter dette som den mest aktuelle metoden på kortere sikt, dvs. 5-10 år, og vil være likt den mest aktuelle teknologien brukt i et planlagt fullskala gasskraftverk på Mongstad. Generelt oppfattes post-combustion som mest lovende metode for naturgassfyrte kraftverk, mens for kullkraftverk er det ennå uavklart hvilken av de tre metodene som eventuelt vil stå fram som vinner.

I TCM skal røkgass fra to kilder testes, hvor andelene av CO2 er typisk både for gasskraftverk (4 volumprosent) og kullkraftverk (12-15 volumprosent). Det er målsetting om å redusere både investerings- og driftskostnader for slike anlegg. Det blir viktig å lære om hvordan oppskalering best skal gjøres, hvordan høy pålitelighet oppnås, hvordan minimere energibruk, og hvordan minimere miljøbelastningen fra slike anlegg.

Så langt har Aker Clean Carbon fått kontrakt på bygging og testing av sin egen aminbaserte teknologi i TCM. I tillegg forhandles det med andre interessenter om alternative teknologier. Målet er at teknologitestingen kan starte opp ved årsskiftet 2011/2012.

Figur 10.4 Ulike metoder for karbonfangst
Figur 10.4 Ulike metoder for karbonfangst

Boks 10.5 Om norske støtteordninger for innovasjon

Støtteordningene kan deles opp i generelle ordninger og ordninger som er spisset mot ulike typer av miljøteknologi. SkatteFUNN er en generell ordning som gir bedrifter skattelettelser for utgifter til FoU. SkatteFUNN dekker miljøteknologi i tillegg til all annen teknologiutvikling, men i utgangspunktet må miljøteknologiprosjekter konkurrere på lik linje med andre FoU-prosjekter. Innovasjon Norge er en annen generell ordning som særlig fokuserer på å kommersialisere nye ideer gjennom bedriftsetablering osv. Av støtteordninger tilbyr de etablererstipend og gunstige lån til nye foretak. Innovasjon Norge har en egen satsning på energi og miljø.

Videre satser myndighetene øremerkede midler på forskning, utvikling og demonstrasjon av ny miljøteknologi gjennom Norges forskningsråd. På klimafeltet skjer det f.eks. gjennom Renergi-programmet, mens biologisk mangfold blant annet dekkes opp av programmet Miljø 2015. Dels skjer støtten ved at NFR delfinansierer forskningsaktiviteten til private eller halvstatlige foretak, og dels fullfinansierer NFR rene forskerprosjekter. Renergi har dessuten opprettet flere nye forskningssentre for miljøvennlig energi hvor private foretak er med og finansierer forsk­ningen.

I tillegg er det opprettet mer spesialiserte institusjoner som har ansvar for deler av den offentlige forskningen på klimafeltet. Vi har Gassnova som særlig driver forskning og demonstrasjon av karbonfangst og -lagring (se boks 10.4 om Mongstad), Enova som virker innen fornybar energi og energisparing, og det nye Transnova som skal fokusere på miljøvennlig transport. Enova og Transnova er først og fremst virkemidler for å sikre miljøvennlige teknologier markedsadgang. Enova har f.eks. som sitt formål «å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon i Norge».

10.4.2 Subsidier til spesifikke teknologier

Med subsidier menes både direkte subsidier i form av pengestøtte og implisitte subsidier. Eksempler på implisitte subsidier er ordninger som grønne sertifikater eller pålegg om at kommuner og andre offentlige etater skal vektlegge utslipp av klimagasser spesielt i innkjøpsprosessen.

Subsidier til spredning virker på en annen måte enn subsidier til FoU da slike subsidier ikke er designet for å fremme utviklingen av helt nye produkter eller prosesser, dvs. såkalte teknologiske gjennombrudd. Hensikten er å sørge for videreforedling av eksisterende teknologier eller å overkomme nettverkseksternaliteter som hindrer tilsynelatende vellykkede nye produkter å få innpass i markedet.

Subsidier til spredning gis på mange ulike måter. For det første har vi direkte investeringsstøtte gjennom at det offentlige betaler en viss andel av investeringskostnaden ved overgang til en mer miljøvennlig teknologi. Slik støtte gis både til husholdninger i forbindelse med utskiftning av oppvarmingskilde i boliger, og til bedrifter i forbindelse med f.eks. investeringer i vindmølleparker.

Videre gis det implisitte subsidier i form av lovpålagte mål om markedsandeler for nye teknologier. For eksempel kan det vises at kravet til drivstofforhandlerne om at biodrivstoff skal utgjøre en viss andel av det totale drivstoffsalget tilsvarer en subsidie på bruk av biodrivstoff og en ekstra skatt på fossilt drivstoff. Det samme gjelder grønne sertifikater som tilsvarer en subsidie på bruk av fornybar energi og en ekstra avgift på annen energi der produksjonen krever kjøp av grønne sertifikater. I mange europeiske land har man dessuten såkalte garantipriser på fornybar energi, noe som også utgjør en subsidie i perioder hvor markedsprisen på elektrisitet ligger under garantiprisen. Siden det er elektrisitetsprodusentene som må finansiere garantiprisen, innebærer dette virkemidlet også en ekstra avgift på all elektrisitet uten garantipris.

Til slutt har vi ulike forordninger som krever at staten eller kommunene skal velge spesielt miljøvennlige løsninger. Dette kan f.eks. være et krav om at den kommunale bilparken skal være elektrisk eller gå på biodrivstoff. Dersom dette ikke er det mest hensiktsmessige til tross for CO2 -avgiften på bensin og diesel, tilsvarer slike offentlige innkjøp implisitte subsidier til elektriske biler eller biodrivstoff.

Når det gjelder subsidier til spredning av spesifikke teknologier, bør politikken i hvert enkelt tilfelle begrunnes ut fra en eller annen form for markedssvikt i spredningsfasen. For eksempel bør det sannsynliggjøres, og helst dokumenteres, at en teknologi har et urealisert læringspotensial før subsidiering iverksettes. Muligheter for læring er ikke et universelt fenomen som gjelder alle nye teknologier, se f.eks. Clarke m.fl. (2006) og Neji (1997). Videre bør det vurderes i hvilken utstrekning privat sektor vil investere i læring i fravær av offentlig støtte. Det kan godt tenkes at privat sektor er villige til å investere i læreprosesser, se f.eks. Irwin og Klenow (1994) og Spence (1984). Til slutt bør støtten fortløpende betinges på at det virkelig skjer læring, og samtidig senkes i takt med at læringen skjer. Støtte til spredning av ny teknologi vil skape et avhengighetsforhold mellom myndigheter og teknologileverandører som det i mange tilfeller vil være vanskelig for myndighetene å bryte, da et opphør av støtten vil lede til nedleggelse av bedrifter osv. Det finnes mange eksempler på offentlig støttede teknologier hvor man har latt prosjektet pågå svært lenge i påvente av en læringsgevinst som aldri kom (se Cohen og Noll, 1991).

Det samme gjelder dersom nettverkseksternaliteter brukes som begrunnelse for å gi støtte til enkeltteknologier. Når det gjelder teknologisk innelåsning, ligger det i fenomenets natur at støtten kun skal være midlertidig, dvs. den skal bare være tilstrekkelig til å vippe samfunnet over på en annen utviklingsbane. Støtte begrunnet ut fra teknologisk innelåsing kan i noen tilfeller ha liten effekt dersom ikke støtten utløser en videreutvikling av teknologiene, slik at den ønskede utviklingsbanen kan realiseres. Når det gjelder transportsektoren, har støtte til markedsspredning i Norge antakelig liten betydning for hvorvidt de store batteriprodusentene lykkes i å lage bedre batterier for elbiler, eller hvilke teknologier som velges av de store bilprodusentene. På dette området synes det derfor å være liten grunn til at myndighetene i Norge skal gå aktivt inn for å påvirke en teknologisk innelåsing.

Mange av teknologiene som subsidieres i dag, må regnes for å være modne teknologier hvor læringspotensialet langt på vei er uttømt, f.eks. pelletsovner og varmepumper. Subsidiene kan derfor ikke begrunnes med hensynet til teknologiutvikling. Støtten kan muligens begrunnes med en form for kognitive kostnader hos forbrukerne, men da er det ikke åpenbart at økonomisk støtte er det riktige virkemidlet, jf. omtalen i avsnitt 9.4.

10.4.3 Standarder, påbud og forbud

Det er mange eksempler på at innføringer av tekniske standarder har gitt teknologisk utvikling. Staten California har f.eks. høstet gode erfaringer med energieffektivitetsstandarder og redusert elektrisitetsforbruk i husholdningene gjennom bl.a. mer energieffektive hvitevarer og belysning. På den annen side kan en miljøbegrunnet standard medføre stagnasjon i teknologiutviklingen. Det skyldes at når bedriftene lykkes i å oppfylle standarden, har de ikke nødvendigvis noe incentiv til å videreutvikle sin teknologi for å redusere utslippene ytterligere. Fortsatt teknologiutvikling forutsetter at myndighetene følger opp med stadig strengere standarder, noe som krever god kjennskap til teknologien på feltet.

Utvalget kjenner ikke til forskning som tyder på at standarder er mer effektive enn prising av utslipp når det gjelder å fremme teknologiutvikling. Studier av markedet for SO2 -kvoter i USA tyder tvert imot på at prising av utslipp gir mer teknologiutvikling enn standarder (se bl.a. Burtraw og Palmer, 2003). Dette skyldes både det statiske aspektet ved standarder og manglende kunnskaper om muligheter for teknologiutvikling hos den regulerende myndigheten.

Standarder kan i noen tilfeller være et effektivt virkemiddel for å overkomme teknologisk inne­låsing som skyldes nettverkseksternaliteter. En standard kan i slike tilfeller løse koordineringsproblemet for forbrukerne og bedriftene. I forbindelse med klimaproblemet diskuterer myndighetene standarder som er tenkt å komme på toppen av annen regulering av klimaproblemet. Et eksempel kan være krav til biler om at de skal kunne gå på et klimavennlig drivstoff. Utslippene fra transportsektoren er allerede regulert gjennom CO2 -avgift på drivstoff, så standarden bør ha en tilleggsbegrunnelse, f.eks. knyttet til behovet for å overkomme teknologisk innelåsing. Uansett om standarden alene skal regulere miljøproblemet eller om den kommer på toppen av annen regulering, så vil standarden kunne innebære ekstra kostnader. For det første betyr standarden ofte høyere investeringskostnader. I den grad den også innebærer endringer i kvaliteten på produktet vil mange konsumenter kunne få redusert sin velferd ytterligere. Før myndighetene innfører en standard, bør det derfor gjennomføres en nytte-kostnadsanalyse, eller ev. en kostnads-virkningsanalyse, jf. omtalen i kapittel 9. Innføringen av en slik standard bør også ledsages av en redegjørelse for den aktuelle markedssvikten og behovet for offentlig inngripen.

Dersom standarden ikke begrunnes med hensynet til teknologispredning, men ut fra kognitive kostnader, har vi argumentert i avsnitt 9.4 for at standarden bør utformes som en «default»-regel der det er mulig å få unntak.

Når det gjelder biologisk mangfold og miljøgifter, er i mange tilfeller standarder og påbud det mest hensiktsmessige virkemidlet, jf. bl.a. omtalen i kapitlene 11 og 12. I slike tilfeller må myndighetene opparbeide seg god kompetanse på teknologifeltet for å kunne se om det er grunnlag for å heve standarden eller innføre nye forbud.

10.4.4 Bruk av ekstra streng klimapolitikk for å fremme teknologiutvikling

Riktig prising av utslipp enten gjennom miljøskatter eller gjennom omsettbare kvoter er essensielt for å fremme teknologisk utvikling innenfor klimafeltet. Mange av teknologiene, som f.eks. karbonfangst og lagring, vil neppe bli tatt i bruk uten en riktig prising av utslipp. For å fremme teknologiutvikling må også framtidige priser oppfattes som tilstrekkelig høye av dagens markedsaktører.

Spørsmålet er likevel om Norge bør føre en ekstra streng klimapolitikk for på denne måten å fremme ytterligere teknologiutvikling. Norske begrensninger i handelen med utslippskvoter med utlandet eller en utslippsskatt som er høyere enn den internasjonale kvoteprisen, vil medføre at prisen på utslipp hjemme blir høyere enn prisen på utslipp internasjonalt. Som nevnt over vil dette forsterke «market pull»-mekanismen og isolert sett lede til mer teknologiutvikling. Utvalget mener imidlertid at hensynet til teknologiutviklingen i seg selv ikke bør brukes som argument for å øke prisen på utslipp utover en internasjonal kvotepris.

For det første er en høyere pris på utslipp i Norge enn i resten av verden antakelig et lite treffsikkert virkemiddel for teknologiutvikling. Høyere priser på utslipp i Norge vil utløse mange dyre rensetiltak som ikke vil gi teknologiutvikling, men som innebærer at vi fraviker prinsippet om global kostnadseffektivitet.

For det andre vil en høyere pris på utslipp i Norge føre til at teknologi først og fremst utvikles for behovene i Norge. Det kan komme i konflikt med at teknologisatsingen bør innrettes slik at teknologiene som utvikles får bred anvendelse.

Til slutt, det norske markedet for ny miljøteknologi vil i mange tilfeller være alt for lite til å kunne gi tilstrekkelig incentiver til teknologiutvikling. I slike tilfeller vil en ekstra streng klimapolitikk i Norge ha liten effekt på teknologiutviklingen, noe som tilsier at vi uansett bør basere den aktive teknologiutviklingspolitikken på offentlig FoU-produksjon og subsidier til privat FoU.

10.5 Siste-utvei-teknologier

Som alternativ til å redusere utslippene av klimagasser finnes det forslag om å ta i bruk teknologier som kan styre utviklingen av global atmosfæretemperatur uavhengig av utslippene av klimagasser. Disse teknologiene omfatter både reduksjon av klimagassinnholdet i atmosfæren og reduksjon av solinnstrålingen til jorda, og omtales gjerne som siste-utvei-teknologier. Eksempler er gjødsling av havet med jernsulfid for å akkumulere karbon i phytoplankton, økning av karbonbindingen i biomasse gjennom treplanting og utvidelse av skogarealer, fangst av CO2 direkte fra luft («direct air capture»), og tilføring av aerosoler eller partikler i atmosfæren for å redusere solinnstrålingen («geoengineering»).

Med geoengineering kan temperaturstigningen begrenses selv om konsentrasjonen av CO2 -ekvivalenter i atmosfæren fortsetter å øke. Geo­engineering har den fordel at det tilsynelatende er billig, kanskje så billig at det kan svare seg for en nasjon å gjennomføre geoengineering alene (se Barrett, 2008 og Victor, 2008). Dermed kan man komme i en situasjon hvor verden ikke lenger er avhengig av å få til en internasjonal avtale om å begrense utslippene for å unngå global oppvarming. På den annen side kan geoengineering medføre mange andre miljøulemper som også vil ramme andre nasjoner enn de nasjonene som ev. iverksetter tiltakene. Det er derfor behov for å diskutere internasjonalt rammeverk for geoengineering.

Direct aircapture er i dag en dyrere, men antagelig mindre betenkelig, siste-utvei-teknologi. Direct aircapture betyr simpelthen at man fjerner CO2 fra atmosfæren direkte, uavhengig av utslippskildene, og siden lagrer denne enten i bakken som ved karbonfangst og lagring eller bundet til organisk materiale. Igjen er det tenkelig at direct aircapture kan bli så billig at et fåtall nasjoner kan gå sammen å begrense konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren uavhengig av om det oppnås enighet om en internasjonal avtale som begrenser utslippene fra bl.a. bruk av fossilt brennstoff.

Det kan være kontroversielt hvorvidt myndighetene skal subsidiere forskning på slike teknologier. Dersom man ikke oppnår enighet om en internasjonal klimaavtale som reduserer de globale utslippene, vil tilgjengeligheten til siste-utvei-teknologier kunne være avgjørende for å unngå alvorlige effekter av klimaendringer. På den annen side kan tilgjengeligheten til slike teknologier redusere sannsynligheten for at vi får en effektiv, global klimaavtale om utslippsreduksjoner.

Det synes riktig å prioritere forskning på teknologier som forhindrer eller reduserer utslipp av klimagasser. Slik forskning omfatter metoder for å øke energieffektiviteten i prosesser og hos sluttbruker, videreutvikling av energiformer som ikke baserer seg på fossilt brennstoff og fangst av CO2 fra store, konsentrerte kilder. For CO2 -fangst vil dette først og fremst omfatte utslipp fra store punktkilder som kraftverk, sementindustri, petroleumsutvinning, stålverk og raffinerier. Geoengineering og direct air capture innebærer stor usikkerhet med hensyn til kostnader, miljømessige bivirkninger og gjennomførbarhet i stor skala. Slike tiltak bør derfor ikke framstilles som et alternativ til tiltak for reduksjon av klimagassutslipp, men heller betraktes som mulige framtidige alternativer hvis tiltak for å redusere klimagassutslipp viser seg vanskelige å gjennomføre samtidig som uheldige klimaendringer opptrer.

10.6 Tilrådinger

Utvalget har følgende tilrådinger:

  • FoU-aktivitet medfører en positiv ekstern virkning, mens utslipp av klimagasser er en negativ ekstern virkning. De to eksterne virkningene bør i utgangspunktet reguleres gjennom ulike virkemidler.
  • Utvalget har tilrådd at prisen for norske klimagassutslipp bør ta utgangspunkt i kvoteprisen i EU, jf. omtale i kapittel 9. Denne tilrådingen er uavhengig av om FoU-aktivitet på klimaområdet medfører positive eksterne virkninger. Utvalget tilrår dermed ikke høyere priser på norske klimagassutslipp for å gi ytterligere incentiver til FoU-aktivitet. Klimarelatert FoU bør i stedet støttes via offentlig FoU-produksjon og subsidier til privat FoU på samme måte som annen forskningsaktivitet.
  • Lave globale priser på klimagassutslipp er et argument for særlig global satsing på klimarelatert FoU før en ev. ambisiøs klimaavtale er på plass, jf. kapittel 4.
  • Utvalget finner ikke at hensynet til næringsutvikling i seg selv gir grunn til særskilt satsing på klimarelatert FoU.
  • FoU-virksomhet for å løse det globale klimaproblemet bør rettes mot teknologiløsninger som kan føre til betydelige utslippsreduksjoner globalt, ikke bare nasjonalt.
  • Når det gjelder bruk av subsidier til teknologi­spredning, mener utvalget at man i hvert enkelt tilfelle bør begrunne omfanget av støtten ut fra typen og graden av markedssvikt. Et eventuelt uutnyttet læringspotensial bør sannsynliggjøres. Støtten bør trappes ned i takt med at læringen finner sted.
  • Det samme kravet bør gjelde subsidier til nye miljøvennlige teknologier hvor begrunnelsen er at produktene ikke vil få spredning i markedet pga. teknologisk innelåsing og nettverks­eksternaliteter.
  • Utvalget har drøftet krav til markedsandeler for nye miljøvennlige teknologier. Slike krav innebærer ofte en dobbeltregulering av produktene de nye miljøvennlige teknologiene konkurrerer mot, jf. omtalen av grønne sertifikater i avsnitt 10.4.2. Utvalget anbefaler at det ikke brukes slike krav med mindre det er særskilte grunner til det.
  • Utvalget anbefaler at standarder som kommer på toppen av annen regulering i størst mulig grad utformes som «offentlige anbefalinger» det er mulig å få unntak fra.

Fotnoter

1.

Fiskeredskaper kan utvikles og tilpasses for å ta bedre hensyn til det biologiske mangfoldet, både fiskeartene det gjøres fangst av, utilsiktede bifangster av andre fiskeslag, sjøfugl og sjø­pattedyr, og virkningene på livet i havet (bunn­fauna, korallrev) for øvrig. Videre har utskifting og dumping av ballastvann ført til utilsiktet og uønsket spredning av mange marine arter. Arbeidet for en internasjonal avtale for kontroll av ballastvann har ført til utvikling av teknologier for å hindre slik spredning.

2.

Se f.eks. Downing og White (1986) for en tidlig analyse av incentiver til innovasjon ved ulike miljøpolitiske virkemidler.

3.

Men normalt vil fravær av intellektuell eiendomsrett i enkelte land ikke ødelegge markedet for miljøteknologi i andre land. Bruk av miljøteknologi i land med patentinstitutter vil være beskyttet av patenter der.

4.

Det betyr ikke at støtten ikke kan forsvares av andre grunner. Støtten kan f.eks. tenkes å ha ført til læring som igjen har kommet resten av verden til gode gjennom lavere kostnader for elproduksjon fra vind.

5.

Det er imperfekt konkurranse på verdensmarkedet, og bedriftenes strategiske variable er substitutter (Tirole, 1997). En strategisk variabel er bedriftens beslutningsvariabel i det aktuelle markedspillet. Det kan f.eks. være prisen på et produkt, kapasiteten til en ny produksjonsenhet eller forskningsinnsats. De strategiske variablene er substitutter dersom f.eks. en økning i en bedrifts forskningsinnsats motsvares av en reduksjon i de andre bedriftenes forsk­ningsinnsats.

6.

I flere sammenhenger kan det være grunn til å tro at kommersiell forskning bedre kan løse klart definerte teknologiske behov enn offentlig finansiert forskning. En årsak til dette er at private bedrifter lettere kan definere slike behov. En annen årsak kan være at private bedrifter har bedre informasjon om kommersielle muligheter ved ny teknologi. Offentlig finansiert og drevet forskning vil med andre ord ofte ha andre formål enn kommersiell og spisset privat forskning.

11 Virkemidler og tilrådinger for biologisk mangfold

11.1 Utfordringer og mål for biologisk mangfold

Tapet av biologisk mangfold, målt for eksempel ved utryddelse av antall arter, skjer nå i et tempo som er anslått til å være i størrelsesorden tusen ganger raskere enn ved naturlig evolusjon (se kapittel 5). De viktigste driv­kreftene bak denne utviklingen er økono­misk vekst og befolkningsøkning. Veksten inne­bærer blant annet omfatten­de arealbruksendringer som følge av nedbygging og oppdyrking av store arealer, fare for over­­beskat­ning av mange bestander, samt utslipp og spred­ning av miljø­gift­er og andre forurensninger. Økt internasjonal handel og reisevirk­somhet fører til spredning av fremmede arter, som truer lokale vekster og dyreliv, noe som også kan gi betyde­lige øko­lo­giske og økonomiske skadekost­nader. Økt bruk av fossile brensler og andre stoffer fører til utslipp av klima­gasser og til mennes­ke­skapte klima­­endringer, som forsterker virkningene av areal­bruksendringer, gir økt spred­ning av fremmede arter, og øker presset på det biologiske mangfoldet.

Å frakoble sammen­hengen mellom befolkningsutvikling og økonomisk vekst på den ene siden, og tapet av biologisk mang­fold på den andre siden, er følgelig en av de mest krevende miljøoppgavene vi står overfor i vår tid.

Partsmøtet til Konvensjonen om biologisk mangfold i 2002 og Verdens­topp­møtet i Johannes­burg samme år vedtok at tapet av biologisk mangfold skal reduseres betyde­lig innen 2010. Den femte min­i­s­terkonferansen for miljø i Europa i 2003 vedtok videre å stanse tapet av biologisk mang­fold i Europa innen 2010. Norge sluttet seg til dette målet. Målene for 2010 blir ikke nådd verken nasjonalt eller internasjonalt. Arbeidet med å sette nye strategiske og operative mål framover i tid er påbegynt, blant annet på europeisk nivå og under Konvensjonen for biolo­gisk mangfold.

Det overordnede målet må følges opp med kon­krete delmål som er gjenomførbare på kort og mellomlang sikt, og konkretiseres med politikk og handlingsplaner for prio­ri­terte arter og økosystemer i henhold til andre internasjonale avtaler og forpliktel­ser.

I arbeidet med å ta vare på biologisk mangfold er det nødvendig å gjøre prioriteringer mellom ulike arter og økosystemer, bl.a. mellom viktige arter (nøkkelarter, bl.a. for øko­system­tjenes­ter, indikatorarter) og arter som er truet eller sjeldne i Norge, jf. rødlistestatus. Arter som er sjeldne i Norge, kan være genetisk inte­ressante eller viktige fordi de i Norge er i ytterkanten av sitt utbredel­sesområde, jf. sår­barhet for klima­endringer. Å sette opp konkrete, etterprøvbare mål og forvaltningsstrategier for biologisk mangfold, med millioner arter og komplekse næringskjeder, er derfor en mye vanskeligere utfordring enn for de fleste forurensnings­spørsmål.

Et første utgangspunkt for å ivareta helheten er å bevare de viktigste og mest kritiske økosystemene, for dermed å ivareta også arter og genetisk variasjon. Det er en hovedbegrun­nelse for vekten på økosystembasert forvaltning i blant annet­ Kon­vensjonen om biologisk mangfold, Tusenårsutredningen, OSPAR-konvensjonen, forvalt­nings­­planene for Barents­havet og Norskehavet, og Vannforskriften etter EUs Vannramme­direktiv (se kapittel 5). Nasjo­nalt og ikke minst internasjonalt innebærer øko­sys­tembasert forvalt­ning også en større rolle for aktiv bærekraft­ig bruk, slik en til dels ser for eksempel i EUs Natura 2000-nettverk. En slik helhetlig forvalt­ning, med vekt på å inkludere alle brukerinteresser og beslutningstakere, må imidlertid supple­res med tiltak som ivaretar enkelt­­­­arter, som hand­lings­­planer for truede arter og naturtyper, samt genbanker.

Når det gjelder virkemiddelbruk i forhold til ulike økosystemer og arealtyper har den inter­nasjo­nale naturvernunionen IUCN et mål om vern av 15 pst. av totalen av hver enkelt natur­type. Kampanjen Countdown 2010, fra IUCN og EU og med norsk deltakelse, har en målsett­ing om vern av 10 pst. av naturtyper. En hovedutfordring for vern og bærekraftig forvaltning av biolo­gisk mangfold er at selv et slikt relativt betydelig omfang av vernede områder, som en i dag i de fleste land er et stykke unna, ikke er tilstrekkelig til å sikre mer enn en beskjeden del av de totale verdiene av det biologiske mangfoldet.

Et annet og supplerende utgangspunkt er derfor en differensiert inndeling av arealet, prioritert etter verneverdi. Det kan innebære at en for de mest verdifulle og utsatte områdene og artene har et forvaltningsregime med strenge vernebestem­mel­ser. Vernet er strengest for naturreser­vater og nasjonal­parker, mens en for land­skaps­vern­områder har et mindre strengt regime, der en til­later bestemte former for aktiv drift og forvaltning. Slike nasjonale vernetiltak kan suppleres av ­arealer forvaltet av lokale myndigheter. Arealer utenfor de vernede områdene, det såkalte «hver­­dagsland­skap­et», kan forvaltes etter gene­relle retnings­linjer (skogloven, plan- og byg­ningsloven etc), med vekt på utforming av økonomiske ordninger som gir miljømessig riktige incentiver til balan­sert bruk og bevaring, og med bruk også av (frivillige) serti­fiser­ings­ord­ning­er, som for tømmer og fisk, og av miljø­merkings­ordning­er.

En slik hierarkisk oppdeling av arealet etter strenghet i bruken av virkemidler er en tilnærm­ing som blir mer og mer brukt internasjonalt, og er også et sentralt element i den nye natur­mangfoldloven (se kapittel 5).

11.2 Norsk oppfølging og forvaltning av biologisk mangfold

Norge har klare internasjonale forpliktelser etter konvensjonene nevnt i kapittel 5 og framfor alt i henhold til konvensjonen om biologisk mangfold. Flere av denne avtalens forpliktelser var fulgt opp av Norge før den trådte i kraft, blant annet innen områdevern og arts­vern. Også på disse områdene er innsatsen for å øke det vernede arealet, og arbeidet med rød­lister, hand­lings­­planer for truede arter og genbanker, forsterket i de senere år, som vist i Norges nyeste rapporter­ing til konvensjonen (DN, 2009).

Partslandene er forpliktet til å utarbeide nasjonale strategier og handlings­planer, til å identi­fisere viktige typer biologisk mangfold, og overvåke virksomheter som kan true det biologis­ke mangfoldet. Partene skal bevare artene i sine naturlige vokse- og leveområder, og hindre inn­føring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, habitat eller arter (se kapittel 5).

I Norge er nasjonal strategi og handlings­plan nedfelt i følgende stor­tingsmeldinger:

St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

St.meld. nr. 42 (2000-2001) Biologisk mangfold – Sektoransvar og samordning

St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand

St.meld. nr. 42 (2000-2001) la opp til et nytt kunnskapsbasert forvaltningssystem, med hovedsatsing på (i) et nasjonalt program for kartlegging og overvåking, (ii) samordning av juridiske og økonomiske virkemidler, og (iii) informasjon, forskning og kompetanse.

I meldingen ble det lagt opp til at identifisering av områder med stor verdi for biologisk mang­fold skulle skje gjennom kartlegg­ing og overvåking, herunder etablering av en arts­databank. Samordning av juridiske og øko­no­miske virkemidler skulle sikres gjennom et lovutvalg for utredning av lov­verk om biologisk mangfold og relevant sektorlovgivning, og ved en utredning for å vurde­re endringer i eksiste­rende og behov for nye økonomiske ordninger som kunne rettes inn mot områder med stor verdi for biologisk mang­fold.

Oppfølgingen av denne stortingsmeldingen og norsk forvaltning av biologisk mangfold er vurdert bl.a. av den svenske peer-review’en av norsk bærekraftpolitikk (Lundberg m.fl. 2007) og vurdert eller berørt av Riksrevisjonen i to rappor­ter (Riksrevisjonen, 2006 og 2007).

Både Riksrevisjonen og peer-review-rapporten peker på betydelige mangler og svakheter innen kartlegging og overvåking av biologisk mangfold. Riksrevisjonen peker også på svakheter både i areal­for­valt­ningen generelt og i drift og forvaltning av vernede områder. Innsatsen på disse områdene er, som det framgår av den nylig avgitte rapporten om Norges oppfølging av Konvensjonen for biologisk mangfold (DN, 2009), styrket siden dette.

Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold er etablert (DN, 1998), og arbeidet med kartlegging av naturtyper startet alt i 1999, som oppfølging av St.meld. nr. 58 (1996-97) (DN, 1999). Arts­databanken er opprettet, og leverte blant annet en ny norsk Rød­liste i 2007.

Det utarbeides dessuten egne handlingsplaner for en lang rekke truede arter, og ti departe­men­ter har gått sammen om en tverrsektoriell strategi med tiltak mot fremmede arter (Miljø­vern­departe­mentet, 2007).

Oppfølgingen av handlingsplanen for biologisk mangfold i St.meld. nr. 42 (2000-2001) fra sektorer og kommuner har hittil vært svært varierende, delvis grunnet svakheter i kunnskaps­grunnlaget, som fortsatt er under utvikling. Hovedutfor­d­ring­ene er knyttet til at sektor- og konse­sjons­­myn­dig­­heter ikke nødvendigvis klarer å ta helhetlige hensyn i forhold til egen sektors nærings­virksomhet (for eksempel energi, landbruk, fiske, oppdrett, samferdsel), og at den enkelte kommune mangler incentiver til å ta tilstrekkelig hensyn til biologisk mangfold i sine beslutninger. Begge disse forholdene kan lett føre til at beslutningene ikke blir så gode som ønskelig. Det er derfor nødvendig med et mer sektor­overgripende og hel­het­lig planleggings- og priorite­rings­arbeid, der sektore­nes myndig­hets­utøvelse og kommu­nenes rolle, bl.a. i areal­plan­legg­ingen, ses i en større sammen­heng, slik den nye naturmangfoldloven legger opp til.

Arbeidet med å bedre samordningen av juridiske virkemidler resulterte først i NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold, og deretter i Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Den nye naturmangfold­loven, som ble vedtatt av Stortinget i juni 2009, og skal gi et helhetlig juridisk ramme­verk for forvaltningen av biologisk mangfold, er nærmere omtalt i avsnitt 5.6.

Mens utredning og samordning av juridiske virkemidler er fulgt opp ved NOU 2004: 28 og ny naturmangfoldlov, er utredning av og økt samordning av øko­no­­miske virke­mid­ler og ordning­er, som det ble lagt opp til i St.meld. nr. 42 (2000-2001), ikke fulgt opp med en offent­lig utred­ning på samme måte.

Etter utvalgets mening ligger det et betydelig potensiale for mer kostnadseffektiv bruk av flere kategorier økonomiske virke­mid­ler for å ivareta biologisk mangfold. Det gjelder positive økonomiske virkemidler for å oppmuntre til bevaring av biologisk mangfold, jf. drøftingen i kapittel 5 av «kollektive goder» og kompensa­sjon for å sikre biomangfoldverdier («betaling for økosystem­tjene­ster»). Her er det etter utvalg­ets vurdering rom for økonomiske virke­mid­ler, blant annet slik det er lagt opp til i den nye naturmang­fold­loven. Både de ordningene som der er foreslått (se kapittel 5), andre ordninger knyttet til tilskudd til kommunene, og kraftig­ere og mer effek­tiv bruk av fylkesmannens skjønnsmidler, kan gi viktige økono­mis­ke incen­tiver til bedre lokal forvalt­ning av biologisk mangfold.

Det kan også være rom for forbedringer og mer effektiv utforming av eksisterende ordninger. Som eksempler kan en nevne auksjo­ner for eller frivillig innmelding av forslag til områder for barskogvern, som i det finske METSO-prosjektet, eller aspekter av frivillig vern av bar­skog i Norge (Nordisk ministeråd 2000, 2005 og 2008). I stortingsmeldingen om rovvilt (St.meld. nr. 15 (2003-2004)) drøftes utformingen av erstatnings­ord­ninger i forbind­el­se med rovdyr­skader, der en har finske og svenske ord­ninger som synes å kunne ha gode incentivvirkninger også for fore­byggende og konflikt­dem­p­ende tiltak, og ikke bare reparerende effekt (Magnus­sen m.fl. 2008; Ollilla, 2008; Schne­i­­der, 2008).

Etter utvalgets vurdering er det betydelige muligheter for bedre forvaltning av biologisk mangfold ved å fjerne eller legge om miljøskadelige tilskudd og subsidier i ulike former. Det gjelder ikke minst direkte tilskudd, skattefordeler og andre former for subsidier til næringer og aktiviteter med stor betydning for endringer i areal­bruk, som er den klart største trussel mot biologisk mangfold, spesielt for terrestriske økosystemer.

Flere utredninger og analyser har trukket fram til dels uheldige utforminger av tilskudd og skattefordeler til skogbruket, som skogavgifts­ordningen og subsidier ved tilskudd til skog­kultur og planting (blant annet med fremmede arter), til bygging av skogsbilveger og til drift i bratt og vanskelig terreng (Magnussen mfl, 2008; NOU 1996: 9). Også for tilskudd og over­føringsordninger til jordbruket kan det etter utvalgets vurdering være grunn til å se nær­mere på muligheten for omlegging av politikken på dette området for å ta bedre hensyn til det biologiske mangfoldet. Utvalget mener at subsidier i ulike former til skogbruk, jordbruk og andre næringer og aktiviteter med betydning for endringer i areal­bruken bør gjennomgås og vurderes. Utvalget tilrår derfor at både bruken av positive økonomiske virkemidler overfor biologisk mangfold, og omlegging av tilskudd og subsidier med negative miljøvirkninger, utredes.

11.3 Tilrådinger

For å ivareta biologisk mangfold er det nødvendig å sette realistiske mål og koordinere beslutninger på tvers av ­sek­torer og forvalt­ningsnivåer. Ny naturmangfoldlov legger opp til en helhet­lig forvaltning av biologisk mang­fold. I en slik øko­systembasert til­nærming ligger hoved­vekt­en på å bevare artene i sine naturlige leveom­råder og å bevare økosystemets sentrale funk­sjo­ner.

Det biologiske mangfoldet er truet både av areal- eller habitatendringer, klimaendringer, miljø­gifter og annen forurensning, overbeskatning og spredning av fremmede arter. Ansvaret for beslutninger som regulerer disse truslene, er spredt over en rekke ulike beslut­nings­takere i alle samfunnssektorer og på alle forvaltningsnivåer. Utvalget mener det er viktig å sikre helhet, konsistens og kostnadseffektivitet ved en samordnet for­valtning for de viktigste kategoriene av økosystemer.

Klimaendringene forsterker utfordringene knyttet til bevaring av biologisk mangfold. For­valt­­ningen av norsk biologisk mangfold vil både måtte styrkes og innrettes på nye måter for å møte de klima­endringene som uansett vil komme.

Utvalgets tilrådninger basert på drøftingen i avsnitt 11.1-11.2 er:

  • Kompleksiteten av arter og økosystemer og mange kryssende interesser og hensyn knyttet til bruk og bevaring gjør at beslutninger om forvaltning av biologisk mangfold bør foretas mest mulig helhetlig. Utvalget tilrår at det utarbeides samlede planer for forvaltning av de viktigste kategoriene av øko­systemer, slik det alt foregår med for­valtningsplaner for havområdene og med forvalt­ning av vassdragene etter EUs vann­direktiv. Utvalget ser spesielt behov for en bedre samlet planlegging og forvalt­ning av kritiske økosystemer, som f. eks. kystområdene med sukkertareskogen i sør og stortare­skogen i nord.
  • Verdien av å ivareta utvalgte naturtyper vil sjelden tilfalle kommunene fullt ut, mens kostnadene i større grad bæres av kommunene. Utvalget tilrår derfor at det utredes hvordan kommunene gjennom ulike økonomiske ordninger kan få bedre incentiver til å ivareta arealer som er viktige for biologisk mangfold. ­Slike ordninger kan være knyttet til bruk av fylkesmannens skjønnsmidler eller egne tilskuddsordninger, som i den nye naturmangfoldloven.
  • Næringsrettede subsidier, utformet som støtteordninger på utgiftssiden på stats­bud­sjettet eller som særskilte skatteregler, kan gi utilsiktede reduksjoner i biologisk mang­fold uten at annen verdiskaping øker. Endringer i arealbruk er den viktigste faktoren bak reduksjoner i biologisk mang­fold i Norge, og subsidier som i sterk grad påvirker arealbruk, kan derfor være særlig uheldige. Utvalget tilrår at alle støtte­ordninger med negativ miljøvirkning på biolo­gisk mangfold og andre miljøgoder gjennomgås med sikte på avvikling eller omlegg­ing.
  • Forvaltning av biologisk mangfold kan normalt ikke baseres på fullstendige nytte-kostnadsanalyser, jf. omtalen i kapittel 7 og avsnitt 13.2. I den grad nyttesiden verdsettes i kroner, må det tas hensyn til at verdien av miljøgoder normalt vil stige over tid. Den årlige verdistigningen vil avhenge av hvordan knapp­heten på det aktuelle godet utvikler seg, og vil motvirke effekten av diskontering, jf. omtalen i kapittel 8. Det bør vurderes om Finansdepartementet kan gi retningslinjer for hvordan slik verdi­stigning kan anslås.
  • Siden biologisk mangfold sjelden kan verdsettes fullt ut, mener utvalget det bør arbeides videre med oppbygging av et bedre kunnskapsgrunnlag og systematiske beskrivelser av tilstand og utvikling for biologisk mangfold i Norge. En slik beskriv­else må i stor grad bygge på fysiske indikatorer i form av bestandsutvikling mv. men kan også inkludere økonomisk verdsetting eller andre kriterier for prioritering der det er mulig.

12 Virkemidler og tilrådinger for miljøgifter

12.1 Utfordringer og mål for miljøgifter

Det er mer enn 100 000 kjemiske forbindelser i verdenshandelen, et tall som stadig øker, hvorav bare en relativt liten andel er forsvarlig testet. Produksjonen av syntetiske organiske kjemi­kalier (spesielt petroleums­basert plast og annen petrokjemisk produksjon) er omtrent tusendoblet siden 1930, da slik produk­sjon begynte for alvor. Også produksjon og utslipp av tungmetaller har økt raskt med den indu­strielle utviklingen.

Bruk av kjemikalier kan bidra til økt velferd og bedre produkter og tjenester i samfunnet. Også farlige stoffer kan ofte bidra positivt i verdiskapingsprosessen, og eventuell risiko må avveies mot nytten.

FN-toppmøtet i Johannesburg i 2002 (World Summit on Sustainable Development) vedtok et mål om at skadelige effekter på helse og miljø fra bruk og utslipp av kjemikalier skal være minimert innen 2020.

Det strategiske målet for norsk politikk overfor miljøgifter er formulert slik: «Utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige stoffer skal ikke føre til helse­skader, skader på økosystemer eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonen av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunns­nivået for naturlige fore­kommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser».

Dette målet er fulgt opp av et «generasjonsmål»: «Utslipp og bruk av stoffer som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø, skal kontinuerlig reduseres i den hensikt å stanse utslipp­ene innen 2020» (St.meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø).

Et slikt mål må følges opp med mer konkrete mål på kort og mellomlang sikt. Siden stortings­melding nr. 58 (1996-1997) Miljø­politikk for en bærekraftig utvikling har miljømyndighetene hatt et sett kriterier og en prioritetsliste for de farligste stoffene. Listen omfatter nå 30 stoffer eller stoffgrupper, etter utvidelser foreslått i St.meld. nr. 14 (2006-2007) og St.prp. nr. 1 (2008-2009). Utslipp av disse stoffene skal som et første skritt mot generasjonsmålet for 2020 stanses eller vesentlig reduseres innen 2010.

Som oppfølging av St.meld. nr. 14 (2006-2007) er det nylig oppnevnt et eget Miljø­giftsutvalg som skal gi innspill om konkrete tiltak som kan iverksettes for at utslipp av miljøgifter stanses innen 2020.

Som det framgår av kapittel 6, er utslipp av mange stoffer allerede redusert vesentlig. Spesielt er utslipp av miljøgifter fra punktkilder fra produksjon og bruk i industri og annet næringsliv kraftig redusert, selv om det fortsatt gjenstår enkelte utfordringer, og det kan fore­komme enkelt­episoder med alvorlige utslipp.

De viktigste virkemidlene mot produksjon og bruk av miljøgifter har i hovedsak vært juridisk-administrative, som forbud og strenge utslippskonsesjoner etter forurens­ningsloven og produkt­kontrolloven. For flere stoffer har det imidlertid også vært nyttet økonomiske virke­midler som avgifter eller avgiftsdifferensiering, som har hatt god effekt. Det gjelder blant annet klororga­n­iske stoffer som PER (pentakloreten) og TRI (trikloreten), mye brukt som rense- og løse­mid­ler. Det gjelder også plantevernmidler, der Norge som et av få land har brukt et avgiftssystem med satser fast­satt ut fra virkning på miljø og helse (og ikke bare ut fra volum) (Nordisk mini­s­ter­råd, 2009). For overgangen til blyfri bensin ble bensinavgift­ene differensiert etter blyinn­hold i bensinen, inntil nye rensekrav gjorde treveiskatalysator, som forutsetter blyfri bensin, i praksis obligatorisk for nye biler (Throne Holst, 2000). Utvalg­et mener disse erfaringene viser at det kan være nyttig å vurdere økonomiske virkemidler, i tillegg til de administrative, også for andre stoffer og typer av miljøgifter.

Hovedutfordringene er etter utvalgets vurdering nå på tre områder:

For det første har en behovet for opprydding etter tidligere utslipp og bruk av miljøgifter. Det dreier seg blant annet om opprydding i forurensede sedimenter i havne- og fjordområder (St.meld. nr. 12 (2000-2001) Rent og rikt hav). Det dreier seg om annen forurenset grunn, med for eksempel kreosot (PAH) eller CCA fra impregnert trevirke. PCB-holdige materialer må fortsatt samles inn og behandles, fra flere ulike anvendelsesområder. Avrenning av tung­metaller fra nedlagte gruver er også et problem i flere vassdrag, og mange skips­vrak langs kysten (som U-864 ved Fedje) kan være opphav til spredning av miljøgifter.

For det andre har en utfordringer fra nye stoffer som stadig kommer i internasjonal handel, ikke minst i husholdnings- og forbrukerprodukter.

For det tredje har en andre internasjonale utfordringer, dels fra global spredning av miljø­gifter til atmosfæren og havet, dels knyttet til ulovlig eksport av farlig og miljøgiftig avfall i brukte produkter, der det har vært stor oppmerksomhet om blant annet elektrisk og elek­tro­nisk avfall og om skip til opphogging.

Opprydding i «gamle synder» er etter utvalgets vurdering først og fremst et spørsmål om prioritering av ressurser til slik opprydding samt utvikling og bruk av metoder for å gjenn­om­føre opprydding og fjerning av miljøgifter på en forsvarlig måte. Det må også sikres aksept og tilslutning lokalt for de valgte metodene.

Utvalget mener det kan være et betydelig potensiale for metoder og incentiver for en raskere opprydding både av forurenset sjøbunn og forurenset jord. Siden 1990 er det på­løpt ca. 1 mrd. kroner totalt i oppryddings- og under­søkelseskostnader for rundt 100 prio­ri­terte steder, men det gjenstår fortsatt flere tusen steder der det er grunn til å tro at det foruren­set grunn. For de fleste av disse stedene vil forurens­ningen trolig ikke utgjøre særlig miljø- eller helsefare med dagens arealbruk, men det er likevel behov for videre oppfølging og opp­rydd­ing mange steder (St.meld. nr. 14 (2006-2007)). I tillegg til å fjerne miljø­gifter vil dette også kunne føre til en bedre arealdisponering, med betyd­ning både for redusert press på arealer med biologisk mang­fold, og i mange tilfeller tettere, mer kompakte byer og tett­steder, med positive virkninger for energibruk, transport og utslipp av klimagasser.

Forvaltningen av nye stoffer, blant annet i forbrukerprodukter, vil i det alt vesentlige være regulert gjennom lover og regelverk som også har en sterk internasjonal forankring, særlig ved EUs/EØS’ REACH-regelverk, der Norge i noen tilfeller kan foreslå eller gjenn­om­føre strengere krav og sterkere virkemidler. Til forskjell fra situasjonen for biologisk mang­fold ligger norsk forvaltning av lovverk og regelverk i all hovedsak på nasjonalt nivå, og de ulike tilsyn og sektormyndigheter forholder seg i stor grad til samme lovverk og regelverk og har sammenfallende interesser i å redusere eller fjerne helse- og miljøskadelige stoffer.

De største utfordringene er trolig internasjonalt, bl.a. knyttet til bedre internasjonalt regel­verk, kontroll og overvåking for eksport og sluttbehandling av brukte produkter med mulig innhold av miljøgifter. Norge er netto mottaker i den globale spred­ningen av miljøgifter. Arktis er et spesielt utsatt og sårbart område, og er et godt «barometer» og en tidlig varsler for den globale tilstanden for mange miljøgifter. Ut fra sin rolle i Arktis har Norge der­for et særlig interna­sjonalt ansvar på dette området. Utvalget vil understreke betydningen av aktiv norsk politikk på dette områ­det, slik som innsatsen for å få til en bindende inter­na­sjonal avtale om kvikk­sølv, der det ble oppnådd et gjennombrudd på UNEP-møtet i Nairobi i februar i år.

12.2 Tilrådinger

For miljøgifter mener utvalget at den nåværende nasjonale reguleringen med forbud eller utslippsgrenser i hovedsak fungerer godt. Utvalget har merket seg at det er oppnevnt et eget utvalg for å se på tiltak overfor miljøgifter, og har derfor ikke gått nærmere inn på slike spørs­mål på dette området. Utvalget vil likevel peke på viktigheten av å få på plass inter­nasjonale avtaler som reduserer tilførselen av miljøgifter fra andre land til Norge og Arktis jf. omtalen i kapitlene 6 og 12. Utvalget har følgende tilrådinger:

  • Spredning av miljøgifter er et alvorlig miljø­proble­m av irreversibel eller svært lang­siktig karakter, der det er viktig med overvåkning og tidlig iverksetting av effektive tiltak (jf. føre-var-prinsip­pet). Virk­ningene av miljøgifter kan i mange tilfeller ikke verd­settes økono­misk. Ofte kan imidlertid kostnads-virk­nings­­analyser benyttes for å vurdere aktuelle tiltak.
  • Det bør vurderes hvordan en mest effektivt kan stimulere grunneiere og kommuner til opprydding i forurenset grunn og sjøbunn, f.eks. gjennom økonomiske incentivord­ning­er. Samfunnsøkonomiske ­analyser bør benyttes for å velge ut de høyest priori­ter­te områdene og for å velge mellom ulike tiltak og rense­metoder.
  • Selv om virkemidlene for regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier i hovedsak er juridisk-admini­stra­tive, har avgifter vært benyttet med god effekt for enkelte stoffer og grupper av kjemikalier. Både i en ut­fasingsperiode, og for stoffer som ikke krever totalforbud, bør bruk av avgifter vurderes for flere stoffer og på nye områder
  • Miljøskadelige tilskudd bør vurderes med sikte på avvikling eller omlegging, på samme måte for miljøgifter som for reduksjon av biologisk mangfold, jf. kapittel 11 og avsnitt 13.3.4.
  • For områder der det innføres begrensninger utover det som følger av internasjonalt regelverk, bør den særskilte norske reguleringen begrunnes gjennom samfunns­økonomiske analyser. Resultatene fra slike analyser kan også benyttes til å kreve betaling for eventuelt godkjent res­tutslipp (lik alternativkostnaden ved rest­utslipp der denne kostnaden kan bestemmes).

13 Sentrale tilrådinger og implikasjoner for regelverk mv.

13.1 Innledning

Utvalget har i kapitlene 7 – 11 kommet med tilrådinger om generelle retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser mv. (kapitlene 7 – 8) og hvordan slike analyser, økonomiske virkemidler og andre reguleringer kan anvendes innen de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter (kapitlene 9, 11 og 12), samt fremme teknologiutvikling på miljøområdet (kapittel 10). I dette kapitlet ser vi tilrådingene i sammenheng (avsnitt 13.3) og drøfter også de administrative konsekvensene av utvalgets forslag i form av mulige endringer i offentlig regelverk mv. (avsnitt 13.4). I avsnitt 13.5 gis det en kort omtale av økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag. Først beskriver vi imidlertid summarisk de hovedområdene utvalget har vurdert (klima, biologisk mangfold og miljøgifter), og motiverer hvorfor utvalget til dels har ulike typer av tilrådinger på de tre områdene (avsnitt 13.2).

Utvalgets vurderinger og tilrådinger kan ses innenfor rammen av bærekraftig utvikling ved at bedre beslutninger på de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter kan sikre behovene til nåværende generasjon uten å ødelegge mulighetene for kommende generasjoner, jf. kapittel 2. Utvalget har konsentrert seg om analyser som er direkte innrettet mot styringsformål. Det innebærer bl.a. at utvalget ikke har anbefalinger knyttet til den årlige framstillingen av bærekraftig utvikling i nasjonalbudsjettet, som etter utvalgets oppfatning er av mer overordnet karakter. Utvalget har heller ikke vurdert hvilke krav som må stilles til en bærekraftig utvikling med bl.a. vekt på å redusere utslipp av klimagasser, tilpasse samfunnet til klimaendringer og ivareta biologisk mangfold, eller hvordan en slik utvikling over tid vil påvirke økonomi og samfunnsutvikling. Avgrensningen av temaer reflekterer ikke et syn om at slike brede analyser er uviktige, men har vært en nødvendig prioritering innenfor et stort fagområde og med en begrenset tidsramme. Utvalget vil i den forbindelse bl.a. vise til formuleringene fra Johannesburg-erklæringen i 2002, spesielt punkt 5 om å videreutvikle og styrke de uavhengige pilarene for bærekraftig utvikling, som kan være en rettesnor for å videreutvikle begrepet bærekraftig utvikling, jf. omtalen i kapittel 2.

13.2 Klima, biologisk mangfold og miljøgifter – noen hovedtrekk

I dette avsnittet beskriver vi hvordan noen ulike kjennetegn ved de tre områdene klima, biologisk mangfold og miljøgifter fører fram til ulike typer tilrådinger. Beskrivelsen er konsentrert om disse hovedtrekkene, og er ikke en kortversjon av kapitlene 4-6.

Internasjonale vs. nasjonale problemer

Alle de tre områdene har en sterkt internasjonal karakter i den forstand at utviklingen innenfor klima, biologisk mangfold og miljøgifter i ett land har betydning for utviklingen i andre land. Den internasjonale avhengigheten varierer imidlertid fra område til område.

Klimautfordringene er rent globale i den forstand at skadevirkningene av klimagasser på klimaet er uavhengige av hvor de slippes ut. En løsning på klimaproblemet krever derfor en global avtale. Ingen land (med delvis unntak for Kina og USA) har så store klimagassutslipp at egne utslippsreduksjoner har særlig betydning for de samlede skadene av slike utslipp. Det gjør at mange land kan ha interesse av å være gratispassasjerer og opprettholde egne utslipp mens andre land reduserer sine. Gratispassasjerproblemet gjør at det er svært krevende å oppnå global enighet om å redusere klimagassutslipp selv om de fleste land er enige om at betydelige utslippsreduksjoner er nødvendige for å unngå en utvikling med mulighet for store og irreversible skadevirkninger. Innenfor en global avtale er det videre behov for regionale avtaler mv. for å implementere mekanismer som kan redusere utslippene, jf. bl.a. EUs kvotesystem.

Biologisk mangfold er i stor grad et globalt fellesgode. Reduksjon av biologisk mangfold er et globalt problem ved at reduksjoner i mangfoldet i ett land påvirker muligheten til å opprettholde biologisk mangfold i andre land. Slike virkninger kan oppstå mellom naboland som sammen forvalter sårbare naturtyper og arter, men også mellom land med større geografisk avstand. Tilsvarende vil reduksjoner i biologisk mangfold i noen land kunne ha skadevirkninger for andre land. Eksempelvis vil lokal eller nasjonal reduksjon av vesentlige økosystemfunksjoner, som karbonopptak i skog og andre økosystemtjenester, også kunne ha global betydning. På den andre siden vil reduksjon av biologisk mangfold i et land normalt ha størst negativ virkning i landet selv, fordi noen av skadevirkningene er lokale (f.eks. hoveddelen av målbare økonomiske virkninger), og egen politikk vil som oftest ha vesentlig betydning for hvordan nasjonalt biologisk mangfold blir ivaretatt. Denne sammensetningen av internasjonale og regionale eller land­interne virkninger er reflektert i at internasjonale reguleringer dels har form av globale konvensjoner, og dels har form av mer regionale regelsett, f.eks. internt i EU (jf. omtale i kapitlene 3 og 5).

Miljøgifter er på samme måte som reduksjon av biologisk mangfold et problem med både internasjonal og landintern karakter. Miljøgifter, som brytes ned bare over meget lang tid, spres globalt gjennom atmosfæren og havet. Et lands beliggenhet og størrelse vil i stor grad bestemme hvordan skadevirkningene av miljøgifter i landet avhenger av egne eller andres utslipp. På samme måten som for biologisk mangfold er kombinasjonen av internasjonale og regionale eller landinterne virkninger reflektert i internasjonale reguleringer, jf. omtale i kapitlene 3 og 6.

Økonomiske reguleringer og andre virkemidler

Det er betydelig usikkerhet om hvor store skadevirkninger ulike konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren fører til, og skadene er til dels også vanskelige å verdsette, jf. omtalen i kapittel 4. Videre er det stor usikkerhet om kostnadene ved å redusere utslipp av klimagasser. Både skadevirkninger og kostnader ved reduksjoner vil fordeles ulikt mellom land og generasjoner med store ulikheter i inntekt. For slike virkninger som fordeler seg over lang tid og mellom mange land, er det også svært vanskelig å finne virkemidler som kan omfordele byrdene.

Utslippene av klimagasser er imidlertid i stor grad målbare på en felles skala (i praksis CO2 -ekvivalenter) og verifiserbare, og virkningen på global temperatur er uavhengig av utslippssted, jf. kapittel 4. Disse egenskapene ved klimagassutslipp gjør at de kan håndteres ved hjelp av uniforme økonomiske virkemidler som kvoter eller avgifter når det først er bestemt hvor mye utslippene av klimagasser skal reduseres, jf. omtale i kapitlene 4 og 9.

I de fleste tilfeller er det mulig å beregne kostnadene ved tiltak som bidrar til å ivareta biologisk mangfold, f.eks. som følge av begrensninger i bruken av areal til økonomisk virksomhet (jf. omtalen i kapittel 5). Virkningene av å ivareta eller redusere biologisk mangfold kan imidlertid sjelden verdsettes fullt ut i kroner selv om delvis verdsetting noen ganger kan være mulig. Problemer med verdsetting er både knyttet til manglende informasjon og til at enkelte forhold neppe er ønskelige å verdsette i kroner, jf. omtale i kapitlene 5 og 7. Det er derfor neppe mulig å finne generelle økonomiske kriterier for når biologisk mangfold bør ivaretas og når en viss reduksjon kan aksepteres. Biologisk mangfold kan heller ikke beskrives langs én dimensjon slik klimagassutslipp i hovedsak kan. Det er derfor ikke mulig å bestemme et aggregert enkeltmål for biologisk mangfold, og så benytte virkemidler som kvoter eller avgifter for å nå målet. Større grad av konkretisering av mål, prioritering og vektlegging vil være utgangspunkt for bruk av virkemidler på dette feltet.

Virkningene av miljøgifter er også vanskelige å verdsette. På samme måte som for endringer i biologisk mangfold (og klimagassutslipp) kan det være mulig å måle kostnadene ved reguleringer, mens skadevirkningene ofte er vanskeligere å verdsette. Selv uten verdsetting av skadevirkninger kan en imidlertid tenke seg å benytte økonomiske virkemidler gitt at det er satt et utslippstak for en miljøgift (tilsvarende som for klimagasser). Lokaliseringsavhengige kostnader som er sterkt stigende utover et gitt nivå, gjør imidlertid at kvoteliknende systemer eller avgifter ofte kan være vanskelige å iverksette.

Sammenheng mellom områdene

Utvalget har valgt å behandle de tre utvalgte miljøområdene ganske uavhengig av hverandre til tross for at det er sammenhenger mellom dem, ikke minst ved at klimaendringer og spredning av miljøgifter er trusler mot biologisk mangfold, og ved at et stort naturlig mangfold og intakte økosystemer styrker naturens og samfunnets evne til å tåle klimaendringer. Etter utvalgets oppfatning kan en slik oppdeling forsvares siden virkemidlene overfor de ulike problemene ofte kan vurderes hver for seg. I noen sammenhenger må imidlertid virkemidler vurderes i sammenheng. For eksempel har arealplanlegging stor betydning for forvaltning av biologisk mangfold og for utslipp av klimagasser (bl.a. gjennom virkningen på transport og energibruk). En stigende kvotepris over tid kan f.eks. redusere lønnsomheten av veiutbygging, og dermed redusere kostnadene ved å beholde arealet uendret av hensyn til biologisk mangfold. Utvalget har i liten grad drøftet slike praktiske sammenkoplinger av virkemiddelbruk.

13.3 Oversikt over sentrale tilrådinger

I dette avsnittet samler utvalget tilrådingene fra kapitlene 7 – 12. For å få en bredere oversikt over de vurderinger som ligger til grunn for tilrådingene, er det nødvendig å gå til de enkelte kapitlene.

13.3.1 Regler for samfunnsøkonomiske analyser

Utvalget har gått gjennom de mest sentrale retningslinjene som ligger til grunn for Finansdepartementets veileder i nytte-kostnadsanalyser og Finansdepartementets rundskriv R-109/2005. Utvalget foreslår enkelte utvidelser, og drøfter og utdyper for øvrig flere av de temaene som er behandlet i disse dokumentene. Utvalget vil framheve følgende punkter:

  • Samfunnsøkonomiske analyser bedrer beslutningsgrunnlaget i offentlig sektor, og det er derfor viktig at slike analyser utføres.
  • I en samfunnsøkonomisk analyse vil vi i mange tilfeller (bl.a. på miljøsiden) ikke kunne, eller ønske å, verdsette alle konsekvenser i kroner. Det er i så fall viktig med en systematisk beskrivelse og vektlegging av de elementene som ikke verdsettes.
  • Fordelingshensyn er ofte viktige i en samfunnsøkonomisk analyse. Det bør derfor gis en grundig beskrivelse av hvordan ulike virkninger av et tiltak (både verdsatte og ikke-verdsatte) påvirker ulike grupper. Fordelingsvirkninger er mer alvorlige jo svakere virkemidler vi har for omfordeling, f.eks. ved prosjekter som angår mange land med ulikt inntektsnivå, eller som berører generasjoner langt fram i tid.
  • Fordelingshensyn og manglende verdsetting av noen konsekvenser gjør at en samfunnsøkonomisk analyse ikke kan brukes direkte til å rangere eller entydig tilrå eller frarå prosjekter, men snarere er en framgangsmåte for å gi systematisk bakgrunnsinformasjon for en politisk eller administrativ beslutningsprosess.
  • Markedsgoder som inngår i analysen, kan som hovedregel verdsettes med samme markedspris som private bedrifter ville lagt til grunn (lønn inkl. skatt og arbeidsgiveravgift, pris ekskl. mva., men inkl. miljøavgifter).
  • Når eksterne virkninger er tilstrekkelig regulert gjennom miljøavgifter eller kvotesystemer, skal avgift eller kvotepris inngå i verdsettingen i nytte-kostnadsanalysen. Da skal det ikke i tillegg gjøres en separat verdsetting av den eksterne virkningen i nytte-kostnadsanalysen (virkningen dobbeltelles).
  • Diskonteringsrenten i nytte-kostnadsanalyser bør være en realrente som er beregnet før skatt og med en løpetid som er tilpasset prosjektlengden.
  • Det bør i utgangspunktet benyttes markedsbaserte anslag for risikofri rente og risikotillegg.
  • Det er stor usikkerhet om anslagene for risikotillegg på lang sikt og til dels også for langsiktig, risikofri rente. Det finnes argumenter i økonomisk teori for en lavere risikofri diskonteringsrente på lang sikt, men disse argumentene er ikke entydige. Utvalget foreslår ingen endringer i gjeldende praksis (jf. Finansdepartementets rundskriv R-109/2005). Det bør tas hensyn til at risikoen i mange offentlige prosjekter er lav (slik det er lagt opp til i rundskrivet).
  • Med usikkerhet og irreversible beslutninger er det viktig å vurdere tidspunkt for investering og valg av prosjektutforming, særlig med sikte på å bevare beslutningsfleksibilitet. Prosjektet bør utformes og startes opp slik at nåverdien blir størst mulig (forutsatt at ikke-verdsatte elementer er like for tilfellene som sammenliknes).
  • Renter som diskonterer størrelser som er verdsatt i kroner, kan ikke generelt benyttes til å diskontere virkninger målt i andre enheter enn kroner.
  • I økonomiske analyser der miljøgoder verdsettes, kan det være nødvendig å håndtere endringer i relative priser fordi miljøgoder kan bli knappere over tid. Slike endringer bør ivaretas i inntekts- og kostnadsstrømmene, og ikke i diskonteringsrenten, jf. også avsnitt 13.3.4.
  • For mange prosjekter som fører til endrede klimagassutslipp, vil klimabetydningen være begrenset og i liten grad påvirke risikoprofilen. For prosjekter der inntekter eller utgifter i stor grad er avhengige av kvotepriser eller avgifter på klimagassutslipp, kan risikotillegget på 2 pst. for et normalt offentlig tiltak benyttes, jf. R-109/2005.
  • Fordelingsproblemer mellom generasjoner bør framkomme eksplisitt i analysen på samme måte som andre fordelingsvirkninger.
  • Vurderingen av store prosjekter kan ikke bygge direkte på eksisterende priser, men krever separate analyser, herunder analyser av fordelingsvirkninger og virkningene av usikkerhet. Koordinerte tiltak for å redusere globale klimagassutslipp er et eksempel på et slikt stort prosjekt. Det kan etter utvalgets syn argumenteres med at prosjektet har forsikringskarakter og derfor bør ha et negativt risikotillegg (og dermed en lavere diskonteringsrente enn dersom det ikke tas hensyn til risiko).

13.3.2 Klima

Utvalget har konsentrert seg om hvordan Norge bør forholde seg til en internasjonal klimaavtale med andre land som sikter mot å begrense utslippene av klimagasser. Utvalget går derfor i begrenset grad inn på hva som kan være en globalt bærekraftig løsning på klimautfordringene, gitt de skadevirkningene klimaendringer kan ha.

Norge kan som et lite land som hovedregel kjøpe (og selge) kvoter i Kyoto-markedet (CDM-er) og EU-markedet uten at kvoteprisene påvirkes. En kostnadseffektiv tilpasning innebærer dermed i utgangspunktet at alle klimagassutslipp innenlands bør stå overfor en utslippspris som er lik den internasjonale kvoteprisen, og at differansen mellom utslipp og kvoteformue (inkl. ev. overoppfyllelse av internasjonale avtaler) dekkes ved internasjonal kvotehandel. Utvalget drøfter i kapittel 9 hvordan en slik enkel regel ev. må modifiseres dersom det bl.a. tas hensyn til prisdifferanser mellom Kyoto-markedet og EU-markedet, muligheten for karbonlekkasje og usikkerhet om framtidige priser. Utvalget drøfter også argumentasjonen for å sette ulike standarder på klimaområdet samt hvordan hensynet til teknologiutvikling ev. bør påvirke karbonprisene. Til slutt i kapitlet drøfter utvalget hvordan ev. separate mål om utslippsreduksjoner innenlands bør påvirke reguleringen av klimagassutslipp.

Utvalget kommer fram til følgende tilrådinger på klimaområdet:

  • Utvalget legger til grunn at Norge har ambisjoner om å gjennomføre sine klimamål gjennom tiltak som gir reelle globale utslippsreduksjoner.
  • Det finnes ingen global karbonpris i dag, og det er stor usikkerhet om hvordan globale karbonmarkeder vil utvikle seg. En vesentlig del av norske utslipp av klimagasser er imidlertid regulert gjennom EUs kvotesystem, og denne andelen vil stige i neste handelsperiode fra 2013. EU har langsiktige mål for sin klimapolitikk. Prisen i EUs kvotemarked framstår dermed som et fornuftig utgangspunkt for å bestemme en utslippspris for norske klimagassutslipp.
  • Anslag for framtidige karbonpriser bør primært gjøres ved hjelp av informasjon om framtidige priser i EU-markedet. For prisanslag utover den perioden markedet gir anslag for, kan de sist observerte prisene framskrives med utgangspunkt i en realrente (etter korreksjon for risiko). Prisanslag fra EU-markedet bør imidlertid suppleres med modellbaserte analyser.
  • Den forventede karbonprisbanen bør legges til grunn i offentlige nytte-kostnadsanalyser og være utgangspunkt for å sette avgifter på klimagasser for ikke-kvotepliktige utslipp. (I tillegg må karbonprisbanen økes dersom myndighetene har innenlandske mål, jf. neste punkt.) Myndighetene bør også utarbeide anslag for framtidige kraftpriser.
  • Et innenlandsk mål for utslippsutvikling innebærer en løsning som ikke er kostnadseffektiv. For en gitt kostnad vil totale utslippsreduksjoner bli lavere enn uten et slikt mål.
  • Dersom myndighetene ønsker å ha et innenlandsk mål, tilrår utvalget at det etableres som et felles prismål for alle utslippskilder. Det bør benyttes avgifter for å stille alle norske utslippskilder overfor en pris som er høyere enn EUs karbonpris for kvotepliktige utslipp. Det innebærer at kvotepliktige utslipp belastes med en avgift i tillegg til kvoteplikten, mens ikke-kvotepliktige utslipp belastes med en høyere avgift.
  • Subsidier til alternative energikilder kan gi økt total energibruk. Avgifter på klimagassutslipp eller kvoteplikt er å foretrekke framfor subsidier.
  • Gjennomføring av klimamål gjennom reelle utslippsreduksjoner gjør det i prinsippet nødvendig å ta hensyn til karbonlekkasje. I utgangspunktet tilsier hensyn til karbonlekkasje en lavere karbonpris på utslipp fra virksomheter som lett kan flytte til eller ekspandere i ikke-regulerte områder. I praksis er det imidlertid svært vanskelig for myndighetene å fastsette en optimal, differensiert kvotepris. Utvalget tilrår derfor at alle næringer bør stå overfor samme pris på utslipp, uavhengig av potensielle flyttekostnader.
  • Det er mulig at noen aktører ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til forventet endring i kvoteprisene. Det kan i så fall være et argument for bruk av standarder innen enkelte områder, jf. også pkt.13.3.3. Slike standarder bør utformes på grunnlag av samfunnsøkonomiske analyser basert på anslag for framtidige karbon- og energipriser.

13.3.3 Teknologi

Utvalget har i kapittel 10 vurdert argumentene for å støtte teknologiutvikling på miljøområdet, med særlig vekt på klima. Vurdering av tiltak overfor teknologiutvikling er krevende. Utvalget har følgende tilrådinger:

  • FoU-aktivitet medfører en positiv ekstern virkning, mens utslipp av klimagasser er en negativ ekstern virkning. De to eksterne virkningene bør i utgangspunktet reguleres gjennom ulike virkemidler.
  • Utvalget har tilrådd at prisen for norske klimagassutslipp bør ta utgangspunkt i kvoteprisen i EU, jf. omtale i kapittel 9. Denne tilrådingen er uavhengig av om FoU-aktivitet på klimaområdet medfører positive eksterne virkninger. Utvalget tilrår dermed ikke høyere priser på norske klimagassutslipp for å gi ytterligere incentiver til FoU-aktivitet. Klimarelatert FoU bør i stedet støttes via offentlig FoU-produksjon og subsidier til privat FoU på samme måte som annen forskningsaktivitet.
  • Lave globale priser på klimagassutslipp er et argument for særlig global satsing på klimarelatert FoU før en ev. ambisiøs klimaavtale er på plass, jf. kapittel 4.
  • Utvalget finner ikke at hensynet til næringsutvikling i seg selv gir grunn til særskilt satsing på klimarelatert FoU.
  • FoU-virksomhet for å løse det globale klimaproblemet bør rettes mot teknologiløsninger som kan føre til betydelige utslippsreduksjoner globalt, ikke bare nasjonalt.
  • Når det gjelder bruk av subsidier til teknologi­spredning, mener utvalget at man i hvert enkelt tilfelle bør begrunne omfanget av støtten ut fra typen og graden av markedssvikt. Et eventuelt uutnyttet læringspotensial bør sannsynliggjøres. Støtten bør trappes ned i takt med at læringen finner sted.
  • Det samme kravet bør gjelde subsidier til nye miljøvennlige teknologier hvor begrunnelsen er at produktene ikke vil få spredning i markedet pga. teknologisk innelåsning og nettverkseksternaliteter.
  • Utvalget har drøftet krav til markedsandeler for nye miljøvennlige teknologier. Slike krav innebærer ofte en dobbelt regulering av produktene de nye miljøvennlige teknologiene konkurrerer mot, jf. omtalen av grønne sertifikater i avsnitt 10.4.2. Utvalget anbefaler at det ikke brukes slike krav med mindre det er særskilte grunner til det.
  • Utvalget anbefaler at standarder som kommer på toppen av annen regulering, i størst mulig grad utformes som «offentlige anbefalinger» det er mulig å få unntak fra.

13.3.4 Biologisk mangfold

For å ivareta biologisk mangfold er det nødvendig å sette realistiske mål og koordinere beslutninger på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Ny naturmangfoldlov legger opp til en helhetlig forvaltning av biologisk mangfold. I en slik øko­systembasert tilnærming ligger hovedvekten på å bevare artene i sine naturlige leveområder og å bevare økosystemets sentrale funksjoner.

Det biologiske mangfoldet er truet både av areal- eller habitatendringer, klimaendringer, miljøgifter og annen forurensing, overbeskatning og spredning av fremmede arter. Ansvaret for beslutninger som regulerer disse truslene, er spredt over en rekke ulike beslutningstakere i alle samfunnssektorer og på alle forvaltningsnivåer. Utvalget mener det er viktig å sikre helhet, konsistens og kostnadseffektivitet ved en samordnet forvaltning for de viktigste kategoriene av økosystemer.

Klimaendringene forsterker utfordringene knyttet til bevaring av biologisk mangfold. Forvaltningen av norsk biologisk mangfold vil både måtte styrkes og innrettes på nye måter for å møte de klimaendringene som uansett vil komme.

Utvalgets tilrådinger er:

  • Kompleksiteten av arter og økosystemer og mange kryssende interesser og hensyn knyttet til bruk og bevaring gjør at beslutninger om forvaltning av biologisk mangfold bør foretas mest mulig helhetlig. Utvalget tilrår at det utarbeides samlede planer for forvaltning av de viktigste kategoriene av økosystemer, slik det allerede foregår med forvaltningsplaner for havområdene og med forvaltning av vassdragene etter EUs vanndirektiv. Utvalget ser spesielt behov for en bedre samlet planlegging og forvaltning av kritiske økosystemer, som f.eks. kystområdene med sukkertareskogen i sør og stortareskogen i nord.
  • Verdien av å ivareta utvalgte naturtyper vil sjelden tilfalle kommunene fullt ut, mens kostnadene i større grad bæres av kommunene. Utvalget tilrår derfor at det utredes hvordan kommunene gjennom ulike økonomiske ordninger kan få bedre incentiver til å ivareta arealer som er viktige for biologisk mangfold. Slike ordninger kan være knyttet til bruk av fylkesmannens skjønnsmidler eller egne tilskuddsordninger, som i den nye naturmangfoldloven.
  • Næringsrettede subsidier, utformet som støtteordninger på utgiftssiden på statsbudsjettet eller som særskilte skatteregler, kan gi utilsiktede reduksjoner i biologisk mangfold uten at annen verdiskaping øker. Endringer i arealbruk er den viktigste faktoren bak reduksjoner i biologisk mangfold i Norge, og subsidier som i sterk grad påvirker arealbruk, kan derfor være særlig uheldige. Utvalget tilrår at alle støtteordninger med negativ virkning på biologisk mangfold og andre miljøgoder gjennomgås med sikte på avvikling eller omlegging.
  • Forvaltning av biologisk mangfold kan normalt ikke baseres på fullstendige nytte-kostnadsanalyser, jf. omtale i kapittel 7 og avsnitt 13.2. I den grad nyttesiden verdsettes i kroner, må det tas hensyn til at verdien av miljøgoder normalt vil stige over tid. Den årlige verdistigningen vil avhenge av hvordan knappheten på det aktuelle godet utvikler seg, og vil motvirke effekten av diskontering, jf. omtalen i kapittel 8. Det bør vurderes om Finansdepartementet kan gi retningslinjer for hvordan slik verdistigning kan anslås.
  • Siden biologisk mangfold sjelden kan verdsettes fullt ut, mener utvalget det bør arbeides videre med oppbygging av et bedre kunnskapsgrunnlag og systematiske beskrivelser av tilstand og utvikling for biologisk mangfold i Norge. En slik beskrivelse må i stor grad bygge på fysiske indikatorer i form av bestandsutvikling mv., men kan også inkludere økonomisk verdsetting eller andre kriterier for prioritering der det er mulig.

13.3.5 Miljøgifter

For miljøgifter mener utvalget at den nåværende nasjonale reguleringen med forbud eller utslippsgrenser i hovedsak fungerer godt. Utvalget har merket seg at det er nedsatt et eget utvalg for å se på tiltak overfor miljøgifter, og har derfor ikke gått nærmere inn på slike spørsmål på dette området. Utvalget vil likevel peke på viktigheten av å få på plass internasjonale avtaler som reduserer tilførselen av miljøgifter fra andre land til Norge og Arktis, jf. omtalen i kapitlene 6 og 12. Utvalget har følgende tilrådinger:

  • Spredning av miljøgifter er et alvorlig miljøproblem av irreversibel eller svært langsiktig karakter, der det er viktig med overvåking og tidlig iverksetting av effektive tiltak (jf. føre-var-prinsippet). Virkningene av miljøgifter kan i mange tilfeller ikke verdsettes økonomisk. Ofte kan imidlertid kostnads-virkningsanalyser benyttes for å vurdere aktuelle tiltak.
  • Det bør vurderes hvordan en mest effektivt kan stimulere grunneiere og kommuner til opprydding i forurenset grunn og sjøbunn, f.eks. gjennom økonomiske incentivordninger. Samfunnsøkonomiske analyser bør benyttes for å velge ut de høyest prioriterte områdene og for å velge mellom ulike tiltak og rensemetoder.
  • Selv om virkemidlene for regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier i hovedsak er juridisk-administrative, har avgifter vært benyttet med god effekt for enkelte stoffer og grupper av kjemikalier. Både i en utfasingsperiode, og for stoffer som ikke krever totalforbud, bør bruk av avgifter vurderes for flere stoffer og på nye områder.
  • Miljøskadelige tilskudd bør vurderes, med sikte på avvikling eller omlegging, på samme måte for miljøgifter som for reduksjon av biologisk mangfold, jf. kapittel 12 og avsnitt 13.3.4.
  • For områder der det innføres begrensninger utover det som følger av internasjonalt regelverk, bør den særskilte norske reguleringen begrunnes gjennom samfunnsøkonomiske analyser. Resultatene fra slike analyser kan også benyttes til å kreve betaling for ev. godkjent restutslipp (lik alternativkostnaden ved restutslipp der denne kostnaden kan bestemmes).

13.4 Virkninger for offentlig regelverk mv. (administrative konsekvenser)

Utvalget har forslag som krever endringer gjennom vedtak om statsbudsjettets inntekter og utgifter eller i enkeltlover (f.eks. kvoteloven), jf. bl.a. forslagene om regulering av klimagassutslipp, fjerning eller omlegging av miljøskadelige subsidier, og vurdering av en støtteordning til kommunene for å ivareta biologisk mangfold. I kapitlene 7-12 er de prinsipielle begrunnelsene for disse forslagene drøftet, men en detaljert vurdering av lovendringer mv. har ikke falt naturlig inn under utvalgets kompetanseområde. Utvalget drøfter imidlertid hvordan utvalgets forslag og analyser kan ha betydning for regelverket for nytte-kostnadsanalyser (avsnitt 13.4.1) og framstillingene i ulike stortingsmeldinger og andre offentlige dokumenter (avsnitt 13.4.2). Utvalget drøfter også kort forholdet mellom ulike forvaltningsnivåer (avsnitt 13.4.3).

13.4.1 Regelverket for nytte-kostnads­analyser mv.

Utvalgets forslag innebærer at Finansdepartementets veileder og rundskrivet om nytte-kostnadsanalyser bør utvides på noen punkter, jf. kapitlene 7 og 8 og avsnitt 13.3.1. I tillegg mener utvalget at det kan være behov for å gå gjennom den praktiske bruken av nytte-kostnadsanalyser i staten.

Utvidelser av veileder og rundskriv

Utvalget mener Finansdepartementets veileder eller rundskriv bør utvides på følgende områder:

  • Utvalget peker på at staten bør utforme en karbonprisbane som skal benyttes i statlige nytte-kostnadsanalyser og være retningsgivende for reguleringen av klimagassutslipp, jf. omtale i kapittel 9 og avsnitt 13.3.2. Karbonprisbanen bør tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser, og dermed gjøres obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten.
  • Det bør utarbeides anslag for framtidige kraftpriser som også bør tas inn i Finansdepartementets veileder og rundskrivet, jf. kapittel 9 og avsnitt 13.3.2.

Praktisk bruk av nytte-kostnadsanalyser i staten

Selv om regelverket for nytte-kostnadsanalyser i staten er enhetlig (i det minste for små prosjekter), er det samme ikke tilfelle for praktiseringen. Utvalget har ikke vurdert i detalj hvordan nytte-kostnadsanalyser i dag gjennomføres på enkeltområder, men vil likevel peke på enkelte punkter som bør vurderes nærmere, jf. omtale i kapittel 7:

  • Store prosjekter i staten er i dag styrt gjennom egne veiledere, bl.a. med en egen omtale av hvordan systematisk usikkerhet bør håndteres. Utvalget mener disse veilederne bør gjennomgås med sikte på å sikre konsistens i vurderingen av små og store prosjekter. Det bør også vurderes om den nåværende grensen mellom små og store prosjekter er hensiktsmessig, jf. omtalen i kapittel 7 om at et prosjekt kan karakteriseres som stort dersom markedsprisene blir vesentlig påvirket som følge av prosjektet.
  • Flere parametere (skattekostnad, risikofri diskonteringsrente, utgangspunkt for risikotillegg) er i dag helt eller delvis styrt gjennom Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser. Andre parametere fastsettes av den enkelte etat, f.eks. tidsverdier. Utvalget mener at det bør foretas en gjennomgang av verdsettingen i nytte-kostnadsanalyser i ulike etater for å sikre at like forhold verdsettes på samme måte. Det bør i den sammenheng også vurderes om flere parametere bør fastsettes i Finansdepartementets rundskriv.
  • Det er i dag ingen sentral kvalitetssikring av nytte-kostnadsanalyser utenom store prosjekter. Utvalget har i kapittel 7 bl.a. pekt på mulige feil ved at verdien av klimagassutslipp dobbel­telles i analysen. En annen nærliggende svakhet er å konsentrere virkningene av miljøreguleringer om produksjonssiden av økonomien der det er lettere å registrere kostnads- og inntektsstrømmer, mens endringer i konsumentoverskudd ikke inkluderes. Utvalget mener det er behov for i større grad å kvalitets­sikre utførte nytte-kostnadsanalyser. En slik kvalitetssikring bør legges til Finansdepartementet.

13.4.2 Framstillinger i styringsdokumenter

I dette avsnittet drøfter utvalget enkelte sider ved presentasjonen av sentrale miljøspørsmål i offentlige dokumenter. Drøftingen er konsentrert om klimaspørsmål og biologisk mangfold, der betydningen av helhetlige framstillinger trolig er større enn for miljøgifter (som i hovedsak reguleres enkeltvis).

Klimaspørsmål

Utvalget har i kapittel 9 pekt på at økonomiske reguleringer i form av omsettelige kvoter eller avgifter er effektive styringsinstrumenter på klimaområdet. Utvalget har i den forbindelse foreslått at det etableres en karbonprisbane som legges til grunn i nytte-kostnadsanalyser og er utgangspunkt for å sette avgifter på klimagasser for ikke-kvotepliktige utslipp. En slik karbonprisbane kan imidlertid bare fungere effektivt overfor privat sektor dersom den oppfattes som troverdig. Det er derfor behov for analyser som understøtter den publiserte karbonprisbanen. Utvalget anbefaler derfor at følgende punkter tas inn i nasjonalbudsjettet i den årlige analysen av klimapolitikken:

  • Karbonprisbanen bør ta utgangspunkt i priser fra EU-markedet. Det bør gis en omtale av prisutviklingen i EU-markedet med særlig vekt på futuresmarkedet. Omtalen bør også omfatte analyser av hvordan markedet utvikles, f.eks. av likviditeten i markedet på lang sikt og ev. utvidelser av hvor lang tid det noteres priser for.
  • Prisutviklingen i EU-markedet bør suppleres med modellbaserte analyser for framtidige kvotepriser. De modellbaserte analysene bør understøttes av en omtale av utviklingen i internasjonale klimaforhandlinger for å underbygge den karbonprisbanen som legges til grunn.
  • Økende karbonpriser vil påvirke sammensetningen av norsk produksjon og forbruk over tid. I nasjonalbudsjettet (og i perspektivmeldingen) bør det utarbeides modellbaserte analyser for å illustrere de endringene som kan forventes i norsk økonomi. Slike analyser vil bl.a. kunne få fram at klimareguleringen vil føre til endringer i sammensetningen av næringer.
  • Dersom myndighetene ønsker å ha et innenlandsk mål for klimagassutslipp, tilrår utvalget at det etableres som et felles prismål for alle utslippskilder, jf. kapittel 9. Et slikt prismål bør beskrives klart, slik at innenlandske utslippskilder kan tilpasse seg at de blir strengere regulert enn tilsvarende virksomheter i EU-markedet.

Det bør i tillegg tas inn en omtale av utviklingen i kraftpriser som i stor grad kan følge samme mal som i de tre første kulepunktene ovenfor (men med utgangspunkt i prisinformasjon fra norsk og europeisk kraftmarked).

Biologisk mangfold

Utvalget har i kapittel 11 (jf. også avsnitt 13.3.4) pekt på at det bør arbeides videre med systematiske beskrivelser og analyser av tilstanden for biologisk mangfold. En ev. samlet beskrivelse bør legges fram i et eget dokument fra Miljøverndepartementet første gang den presenteres, slik at det kan gis en grundig drøfting av prinsipper og metodevalg.

13.4.3 Beslutninger i kommunene

Beslutninger om miljøspørsmål i offentlig sektor foretas både i staten og i kommuner og fylkeskommuner. I dette avsnittet skal vi komme kort inn på hvordan arbeidsdelingen mellom ulike forvaltningsnivåer og sektorer stiller særlige krav til beslutningssystemene i offentlig sektor. Drøftingen er konsentrert om biologisk mangfold og klima, jf. omtalen i kapitlene 9 og 11.

For biologisk mangfold har vi pekt på at manglende samsvar mellom kostnadsansvar og nytte for kommunene gir argumenter for økonomiske ordninger for å bedre incentivene til å ivareta biologisk mangfold, jf. kapittel 11 og avsnitt 13.3.4. Kommunale beslutninger har stor betydning for biologisk mangfold, samtidig som området til dels er komplisert å analysere, jf. drøftingen i kapitlene 5 og 11. Å ivareta biologisk mangfold bør derfor være et høyt prioritert område både i hver enkelt kommune og for statlig styring av kommunesektoren.

Det er ikke en slik mangel på samsvar i kommunene for klimavirkninger , med utslipp regulert via kvoter eller avgifter. Kommunene fatter en rekke beslutninger som påvirker klimaområdet, særlig knyttet til arealbruk, transportplanlegging, avfallshåndtering og offentlige bygg. En kommune vil f.eks. regne økte avgiftsbelagte utslipp av et tiltak som en kostnad for kommunen eller kommunens innbyggere. Avgiften internaliserer dermed den samfunnsøkonomiske kostnaden for kommunen på samme måte som for private aktører.

I sine beslutninger bør kommunene ta hensyn til at både kommunen selv og innbyggerne i framtiden vil stå overfor høyere priser på klimagassutslipp, jf. omtalen av karbonprisbanen i avsnitt 13.4.2. Dette innebærer f.eks. at kommunene i sin areal- og transportplanlegging tar hensyn til at innbyggerne i framtiden vil stå overfor høyere energipriser på grunn av klimapolitikken. Dersom dette tas hensyn til, er det i prinsippet ikke nødvendig at kommunene tar ytterligere klimahensyn i sin planlegging. Skjer dette, kan det innebære dobbeltregulering.

Drøftingen ovenfor tilsier at staten bør konsentrere seg om at kommunene følger opp statlige reguleringer på klimaområdet. Det ligger imidlertid innenfor det lokale selvstyret at en kommune velger andre egnede løsninger dersom den ønsker det. Kommunene har i tillegg en viktig rolle i å formidle informasjon om klimapolitikk og bidra til lokalt engasjement på en mer direkte måte enn statlige myndigheter kan få til.

Utvalget vil for øvrig peke på at med økende krav til en kunnskapsbasert forvaltning og de omfattende oppgavene kommunene har innen miljøområdet, bør det vurderes hvordan kommunenes miljøkompetanse kan styrkes.

13.5 Økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalget har ikke tallfestet de økonomiske virkningene av sine ulike tilrådinger. Det skyldes bl.a. at tilrådingene i stor grad allerede inngår i eksisterende politikk, eller er varslet som mulige eller ønskelige tiltak (f.eks. en stram regulering av norske klimagassutslipp med stigende karbonpriser over tid). Det er dermed uklart hvilken referansebane utvalgets forslag skulle vært sammenliknet med. Utvalget vil likevel knytte noen kommentarer til de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag:

På klimaområdet er som nevnt kostnadene ved klimagassutslipp mulige å tallfeste så lenge Norge er underlagt en internasjonal klimaavtale som medfører at vi kan forholde oss til internasjonale kvotepriser. Utvalgets forslag innebærer at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppfylle en internasjonal klimaavtale (og ev. tilleggsmål) blir så lave som mulig.

Innen områdene biologisk mangfold og miljøgifter er det som nevnt større begrensninger i hvor stor grad økonomiske virkemidler kan anvendes. Tiltakene som foreslås på disse områdene, vil likevel bidra til at ulike miljømål oppnås på en mer kostnadseffektiv måte, og dermed gi en samfunnsøkonomisk gevinst.

De statsfinansielle virkningene er en del av de samlede økonomiske virkningene. På klimaområdet er en effektiv regulering forenlig med prinsippet om at forurenseren betaler, slik at effektiv regulering av klimagassutslipp kan gi staten økte inntekter. På den annen side vil satsing på miljøteknologi medføre statlige utgifter i den grad støtteordninger velges som virkemiddel. Innen biologisk mangfold er utvalgets tilnærming i større grad at staten bør betale for at biologisk mangfold blir ivaretatt, slik at en optimal politikk på dette området trolig vil føre til netto statlige utgifter (som i en del tilfeller motsvares av kommunale inntekter, jf. omtalen av incentivordninger i kapittel 11). Eventuell økt bruk av økonomiske virkemidler for å redusere utslipp av miljøgifter kan gi økte statlige inntekter i samsvar med prinsippet om at forurenser betaler. Reduksjon av miljøskadelige subsidier vil gi staten reduserte utgifter (støtteordninger på utgiftssiden) eller økte inntekter (skatteordninger).

Legg igjen en kommentar